Uitspraak inhoud

locatie Groningen

zaaknummer: LEE 23/419

uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 26 april 2024 in de zaak tussen

[eiseres]., gevestigd te [plaats 1], eiseres,

(gemachtigde: S.R. van Uffelen),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Achtkarspelen, verweerder,

(gemachtigde: L.E. van der Zand).

Procesverloop

Bij besluit van 21 juli 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving van eiseres jegens de asfaltcentrale van de [naam] (hierna: de derde-belanghebbende) afgewezen.

Bij besluit van 13 december 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit van 21 juli 2022 gehandhaafd.

Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 13 februari 2024. Eiseres is zonder kennisgeving niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en

A. Haan.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1.1. Derde-belanghebbende produceert asfalt. Zij heeft een asfaltcentrale in [plaats 2] (de asfaltcentrale).

1.2. Eiseres heeft bij brief van 19 november 2021 aan verweerder verzocht om handhavend op te treden jegens de asfaltcentrale van derde-belanghebbende te [plaats 2].

Meer concreet heeft eiseres bij brief van 19 november 2021 aan verweerder verzocht om de asfaltcentrale van derde-belanghebbende te sluiten als deze:

1.3. Derde-belanghebbende heeft op 22 april 2022 het jaarprogramma 2021 van

17 januari 2022, bevattende gegevens over een uitgevoerde emissiemeting in november 2021, ontvangen.

1.4. Op 20 mei 2022 heeft verweerder een rapportage van Tauw ontvangen betreffende de vermijding van zeer zorgwekkende stoffen (hierna: ZZS) en de reductieprogramma’s van PAK’s. Deze rapportage betreft een inventarisatie uitgevoerd voor het jaar 2021.

1.5. Bij primair besluit van 21 juli 2022 heeft verweerder het verzoek om handhaving van eiseres jegens de asfaltcentrale van derde-belanghebbende afgewezen.

1.6. Naar aanleiding van de constatering van de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (hierna: de FUMO) dat aan voormeld rapport van Tauw enkele gebreken kleefden, is het rapport op 26 augustus 2022 aangepast.

1.7. Tegen het primaire besluit heeft eiseres bij brief van 30 augustus 2022 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.

1.8. Eiseres heeft de bezwaren mondeling toegelicht op een hoorzitting van 6 december 2022 van de commissie bezwaarschriften, algemene kamer, van de gemeente Achtkarspelen (hierna: de commissie).

1.9. De commissie heeft verweerder bij brief van 13 december 2022 geadviseerd de bezwaren van eiseres ongegrond te verklaren en het primaire besluit van 21 juli 2022 in stand te laten.

Toepasselijke regelgeving

3.1. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Overwegingen

Inleiding

Het geschil

Procesbelang

6.1. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

6.2. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het beroep van eiseres in dit geval vanwege het vervallen van procesbelang niet-ontvankelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres verzocht om vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. In de lijn van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) is daarmee het belang bij het beroep gegeven (vgl. de uitspraak van de AbRvS van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1423). De rechtbank ziet geen aanleiding om daarover in deze zaak anders te oordelen. Dit betekent dat de rechtbank aan de hand van de gronden van eiseres de rechtmatigheid van het in beroep bestreden besluit zal beoordelen.

6.3. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet rechtmatig is, maar de rechtbank zal bij de gevolgen van de uitspraak rekening houden met het gegeven dat alsnog op verzoek handhavend is opgetreden jegens de asfaltcentrale van derde-belanghebbende. Dit aspect zal door de rechtbank verder worden besproken onder het kopje ‘conclusie en gevolgen’.

Informatieplicht

7.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving nog niet duidelijk was of er al dan niet sprake was van een overtreding van een wettelijk voorschrift. In dit verband voert verweerder aan dat de beoordeling van het ingediende rapport door derde-belanghebbende heeft plaatsgevonden tussen het primaire besluit en het bestreden besluit, waarbij tot de conclusie is gekomen dat dit rapport nog onvolledig was. Wel wijst verweerder erop dat de verplichting bestaat uit het indienen van een rapport door derde-belanghebbende en dat aan die verplichting in dit geval is voldaan. Naar de mening van verweerder is conform het handhavingsbeleid gehandeld.

7.1.1. De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.4, derde lid, van het Activiteitenbesluit en de daarbij behorende totstandkomingsgeschiedenis volgt dat de asfaltcentrale van derde-belanghebbende voor het eerst op uiterlijk 31 december 2020 en vervolgens elke vijf jaar informatie moet verstrekken aan verweerder over de mate waarin vanuit de asfaltcentrale emissie van ZZS naar de lucht plaatsvinden en over de mogelijkheden om emissies van die stoffen te voorkomen dan wel, als dat niet mogelijk is, te beperken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het verstrekken van informatie over de emissie aan verweerder de informatieplicht is en dat het verstrekken van informatie over de mogelijkheden om de emissies te beperken de minimalisatieplicht, zoals bedoeld in artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank stelt in dit verband vast dat derde-belanghebbende in dit geval niet heeft voldaan aan de in artikel 2.4, derde lid, van het Activiteitenbesluit gestelde verplichting om voor het eerst op uiterlijk 31 december 2020 informatie over de emissie van ZZS vanuit de asfaltcentrale te verstrekken aan verweerder, zoals ook blijkt uit de brief van 21 november 2021 van verweerder.

7.1.2. De rechtbank constateert dat verweerder zowel in het primaire besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving als in het bestreden besluit geen voldragen standpunt dat er in dit geval geen sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift heeft ingenomen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder in het midden heeft gelaten of het door derde-belanghebbende ZZS-rapport voldoet aan de daaraan te stellen eisen, als bedoeld in artikel 2.20 van de Activiteitenregeling milieubeheer. Op deze wijze heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank het besluit op het verzoek om handhaving van eiseres onzorgvuldig en in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb voorbereid. Het had op de weg van verweerder gelegen om duidelijkheid te verschaffen of er al dan niet sprake was van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Alleen al om die reden komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder ten onrechte het verzoek om handhaving van eiseres heeft afgewezen. Dat geldt te meer nu verweerder later heeft vastgesteld dat het door derde-belanghebbende ingediende ZZS-rapport niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen en buiten deze procedure om alsnog op verzoek een last onder dwangsom is opgelegd aan de asfaltcentrale van derde-belanghebbende. Deze grond van eiseres slaagt.

Emissiegrenswaarden PAK’s

8.1. Onder verwijzing naar het advies van de commissie stelt verweerder zich op het standpunt dat dat deze regeling, gelet op de rechtszekerheid die derde-belanghebbende toekomt, niet kan leiden tot heroverweging van het bestreden besluit. Daarbij heeft verweerder gewezen op een uitspraak van 3 augustus 2022 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2022:2230.

8.2. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt. De rechtbank licht dat hierna verder toe.

8.3. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:2571, volgt dat op grond van artikel 7:11 van de Awb op het bestuursorgaan de plicht om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, moet het bestuursorgaan dat eerdere besluit herroepen en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit nemen. Hierbij is het vertrekpunt, zoals ook de Advocaat-Generaal (AG) in paragraaf 4.1 van zijn conclusie heeft vastgesteld, dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit heroverweegt op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. Daarbij gaat het om feiten en omstandigheden van na het eerdere besluit die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. Wat betreft het geldende recht of beleid, betekent dit dat het bestuursorgaan zich bij een wijziging van dat recht of beleid ten tijde van de heroverweging rekenschap moet geven van eventueel overgangsrecht of een in het beleid opgenomen overgangsregel.

8.4. In voormelde regeling is geen overgangsrecht opgenomen. In de Nota van toelichting is vermeld dat het in dit geval gaat om een bewuste keuze:

Aan het vervallen van de erkende maatregel is geen overgangsrecht verbonden. Dit betekent

dat de asfaltindustrie met de inwerkingtreding van dit artikel per direct moet voldoen aan de

emissiegrenswaarde uit artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit

milieubeheer. De reden hiervoor is dat de wijziging lang in voorbereiding is geweest, waardoor ondernemers zich hierop reeds hebben kunnen voorbereiden. Bovendien is het noodzakelijk dat het lokale bevoegde gezag kan gaan handhaven op situaties waar de emissienorm wordt overtreden. (Regeling van 25 oktober 2022, nr. IENW/BSK-2022/2 16009 (Stc. 2022, 25973)).

8.5. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder niet. Naar het oordeel van de rechtbank is in het kader van de vraag welk recht dient te worden toegepast ten tijde van de heroverweging in bezwaar het door de AbRvS neergelegde criterium in de in overweging 8.3. vermelde jurisprudentie van belang. Hieruit volgt dat bij wijziging van het recht in het licht van de heroverweging in bezwaar rekening dient te worden gehouden met eventueel overgangsrecht. Uit de Regeling van 25 oktober 2022 en de bijbehorende Nota van toelichting leidt de rechtbank af dat het een bewuste keuze van de regelgever is geweest om geen overgangsrecht aan het vervallen van de erkende maatregel te verbinden. Verder leidt de rechtbank af uit de brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (Kamerstuk 28089, nummer 212, vergaderjaar 2021-2022) dat het in ieder geval vanaf

15 december 2021 duidelijk was dat de kwaliteitseisen uit de erkende maatregel BRL 9320 niet geschikt waren om te voldoen aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s. Dit brengt met zich dat verweerder naar aanleiding van het verzoek om handhaving van eiseres op andere wijze had moeten vaststellen of door de asfaltcentrale van derde-belanghebbende werd voldaan aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s (vgl. rechtbank Midden-Nederland,

2 november 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:5722). Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving voldoende duidelijk was dat er geen sprake was van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Dat wordt, zo overweegt de rechtbank, alleen maar bevestigd door de latere wijziging van artikel 5.37 van de Activiteitenregeling milieubeheer in verband met de inwerkingtreding van artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit. In het door verweerder gestelde omtrent de rechtszekerheid van de asfaltcentrale van derde-belanghebbende ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat dit aan het betrekken van de wijziging van de regelgeving ten tijde van de heroverweging in de bezwaarfase in de weg staat, gelet op de toelichting van de minister. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat deze grond van eiseres slaagt.

Conclusie en gevolgen

9.1. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 875,- (één punt voor het indienen van een beroepschrift met een waarde van € 875,- per punt en een gemiddeld gewicht van de zaak) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 7:15, tweede lid, in samenhang gelezen met artikel 8:75 van de Awb, te veroordelen tot vergoeding van de kosten in bezwaar van eiseres. Onder toepassing van het Bpb kunnen deze kosten worden begroot op € 1.248,- (één punt voor het indienen van een bezwaarschrift en één punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde van € 624,- per punt en een gemiddeld gewicht van de zaak).

9.2. De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden.

Beslist wordt als volgt.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van

mr. H.L.A. van Kats als griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2024.

De griffier De rechter

Rechtsmiddel

Tegen de uitspraak op het beroep kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Afschrift verzonden op:

Bijlage

Activiteitenbesluit Artikel 2.4 (…)

2. Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.

3. Degene die een inrichting drijft van waaruit emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, overlegt elke vijf jaar informatie aan het bevoegd gezag over:

a. de mate waarin emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden;

b. de mogelijkheden om emissies van die stoffen te voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, te beperken.

(…)

5. Indien bij activiteiten emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, leiden de emissiewaarden van die stoffen, genoemd in artikel 2.5, niet tot overschrijding van het maximaal toelaatbaar risiconiveau van de immissieconcentratie van die stof.

6. Bij ministeriële regeling worden ten behoeve van de bescherming van het milieu regels gesteld over:

a. het opstellen van de programma’s voor het voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, beperken van emissies van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in het derde lid;

b. het maximaal toelaatbaar risiconiveau en de vaststelling daarvan;

c. de bepaling van de immissieconcentratie, bedoeld in het vijfde lid.

Artikel 5.46 Bij de productie van asfalt is de emissiegrenswaarde van:

a. polycyclische aromatische koolwaterstoffen ten hoogste 0,05 mg/Nm3 indien de massastroom van polycyclische aromatische koolwaterstoffen naar de lucht groter is dan 0,15 gram per uur;

b .totaal stof ten hoogste 5 mg/Nm3, indien de massastroom van een stof of de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen binnen deze stofklasse vanuit al die bronnen, groter of gelijk is aan 200 gram per uur en ten hoogste 20 mg/Nm3 indien de massastroom van een stof of de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen binnen deze stofklasse vanuit al die bronnen, kleiner is dan 200 gram per uur;

c. stikstofoxiden ten hoogste 50 mg/Nm3 indien de massastroom van stikstofoxiden naar de lucht groter is dan 2.000 gram per uur;

d. zwaveloxiden ten hoogste 50 mg/Nm3 indien de massastroom van zwaveloxiden naar de lucht groter is dan 2.000 gram per uur;

e. vluchtige organische stoffen ten hoogste 200 mg/Nm3 indien de massastroom van vluchtige organische stoffen naar de lucht groter is dan 500 gram per uur.

(…).

Activiteitenregeling Artikel 2.20 De vermijdings- en reductieprogramma’s van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in artikel 2.4, zesde lid, onder a, van het besluit, bevatten in ieder geval:

a. een overzicht van mogelijkheden en technieken ter voorkoming en ter beperking van de emissies;

b. met betrekking tot de technieken, bedoeld in onderdeel a, informatie over:

1°. het rendement; 2°. de validatie;

c. informatie over de bedrijfszekerheid en de kosten;

d. informatie over afwenteleffecten.