ECLI:NL:RBMNE:2025:4853 - Rechtbank Midden-Nederland - 11 september 2025

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 24/603

[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. J.C.J.E. Allein Richir),

De minister van Financiën

(gemachtigde: mr. drs. T.G.H. Spruyt).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing van haar verzoek van 18 november 2022 om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet open overheid (Woo). Eiseres verzoekt om openbaarmaking van alle documenten die zijn gebruikt bij de totstandkoming van de “Bijlage Gefingeerd Voorbeeld Beoordelingskader CWS voor immateriële schadevergoeding” en die genoemd zijn in de “12de-Voortgangsrapportage hersteloperatie toeslagen” (hierna: de Voortgangsrapportage). Daarnaast verzoekt eiseres om specifieke informatie met betrekking tot de inhoud van de “Bijlage Gefingeerd Voorbeeld Beoordelingskader CWS voor immateriële schadevergoeding.”

1.1. De minister heeft vijftien documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Bij primair besluit van 8 juni 2023, heeft de minister met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder, e, van de Woo (het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) openbaarmaking van documentnummers 1, 3, 5, 6, 7 en 9 deels geweigerd en openbaarmaking van documentnummers 10 tot en met 15 integraal geweigerd. Met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo (het belang van het goed functioneren van de Staat), heeft de minister openbaarmaking van documentnummers 3 en 6 deels geweigerd en openbaarmaking van documentnummers 2, 4 en 8 integraal geweigerd.

1.2. Met het bestreden besluit van 18 december 2023 (bestreden besluit 1) op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.

1.3. De minister heeft op beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4. Met de beslissing op bezwaar van 30 januari 2025 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bestreden besluit 1 gewijzigd door een passage uit document 2 die eerder niet openbaar was gemaakt, alsnog openbaar te maken.

1.5. De minister heeft de stukken waarvan openbaarmaking is geweigerd, overgelegd met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb is van rechtswege verleend.[1]

1.6. De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

1.7. Op zitting is afgesproken dat de minister documenten 3 en 6 nogmaals aan de hand van de bezwaargronden zal beoordelen. De afspraken zijn vastgelegd in een verkort proces-verbaal. De minister heeft vervolgens met zijn beslissing van 5 maart 2025 (bestreden besluit 3) het bestreden besluit 1 nogmaals gewijzigd en documenten 3 en 6 openbaar gemaakt met uitzondering van persoonsgegevens van ambtenaren en de op zitting genomen beslissing dat documenten 4 en 8 openbaar gemaakt zullen worden, bevestigd.

1.8. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van haar recht om op het gewijzigde besluit te reageren.

1.9. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft vervolgens bepaald dat die zitting achterwege blijft en heeft op 8 mei 2025 het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank beoordeelt de gedeeltelijke openbaarmaking van informatie op grond van de Woo. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
De rechtbank stelt vast dat bestreden besluit 1 gewijzigd is met bestreden besluiten 2 en 3. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1 van rechtswege mede betrekking op de bestreden besluiten 2 en 3, omdat met deze besluiten niet geheel aan het beroep van eiseres tegemoet wordt komen.

Omvang van het geschil

De minister heeft met bestreden besluit 2 en 3 alsnog documenten 2, 3, 4, 6 en 8 openbaar gemaakt en is hiermee tegemoet is gekomen aan de gronden van eiseres voor zover die gericht waren tegen de weigering deze documenten openbaar te maken. Voor het overige is de minister bij zijn weigering gebleven. De rechtbank stelt vast dat de gronden van eiseres alleen nog zien op het volgende:

De integrale weigering van de minister om met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder, e van de Woo, documenten 10 tot en met 15 openbaar te maken en de gedeeltelijke weigering om document 9 openbaar te maken.
De vraag of de minister de juiste zoekslag heeft gehanteerd bij het beoordelen van documenten op betrokkenheid van advocatenkantoren en of er niet meer documenten zijn.

Heeft de minister de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder, e van de Woo ('eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) juist toegepast?

Eiseres voert aan dat de minister de weigeringsgrond onjuist en te eng heeft toegepast ten aanzien van delen van document 9 en ten aanzien van documenten 10 tot en met 15. Eiseres is niet geïnteresseerd in tot het individu herleidbare gegevens, zoals namen, adressen en bijvoorbeeld kentekens van auto’s, maar wenst inzicht te krijgen in de inhoud van de aan de commissie werkelijke schade (CWS) aangedragen informatie en de afwegingen die gemaakt zijn. Zij betoogt dat het argument dat informatie uit dossiers te herleiden is naar specifieke personen vergezocht is en een goede toegang tot informatie voor burgers ten onrechte belemmerd. Het valt voor eiseres niet in te zien hoe indirecte informatie zoals een bedrag van immateriële schadevergoeding, kan leiden tot een individueel persoon, gezien de grote groep van 69.000 gedupeerden die recht hebben op schadevergoeding. Op zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat als je NAW gegevens, kentekens en informatie over de werkgever weghaalt het onmogelijk is om de overgebleven informatie te herleiden tot individuele personen en hun kinderen. Een belangenafweging kan daarom achterwege blijven.
De minister heeft openbaarmaking van document 9 (deels) en 10 tot en met 15 geweigerd, omdat deze documenten dossierstukken bevatten van individuele gedupeerde personen en de inhoud daarvan steeds herleidbaar is tot een individuele aanvrager en de persoonlijke levenssfeer van die aanvrager raakt. Naast persoonsnamen zijn namelijk ook meer indirecte gegevens, zoals informatie over de waarde van de woning of het type en bouwjaar van een auto alsmede het opgegeven bedrag van de immateriële schade, herleidbaar tot een individuele aanvrager. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer krijgt extra gewicht, omdat het gaat om een afgebakende groep personen. Ter verdere onderbouwing verwijst de minister naar rechtsoverwegingen 21 en 24 in een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 juli 2024.[2] Het niet openbaar maken van de adviezen van CWS en de individuele beschikkingen van de belastingdienst zijn daarmee in lijn.

Beoordeling

Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Partijen zijn het er over eens dat bij openbaarmaking van de door CWS uitgebrachte adviezen het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is en dat in geschil is of deze adviezen zodanig zijn te anonimiseren dat deze niet meer herleidbaar zijn tot de betrokken personen.
Van belang bij het toepassen van de hier aan de orde zijnde weigeringsgrond is de beantwoording van de vraag of het te beschermen belang daadwerkelijk wordt geraakt door openbaarmaking van gegevens, omdat die herleidbaar zijn tot individuele personen. Het beantwoorden van de vraag of een persoon op basis van indirecte gegevens kan worden geïdentificeerd is casuïstisch. Hierbij kan een rol spelen of het unieke details zijn binnen het geheel van omstandigheden waarin de betreffende persoon verkeert of heeft verkeerd, dan wel of het voldoende gegevens zijn die onmiskenbaar naar die persoon verwijzen. Als criterium geldt dat de betreffende informatie niet zulke unieke details of zodanige herkenbaarheid met zich mag brengen, dat zij voor een ieder zonder onevenredige inspanning leiden tot identificatie van een persoon. Verder kan, ook als documenten worden geanonimiseerd, de kring van betrokkenen een rol spelen.[3] De minister dient aannemelijk te maken dat van herleidbaarheid sprake is.[4] Uit de wetsgeschiedenis van de Woo volgt dat deze rechtspraak over de uitzonderingsgronden zoals opgenomen in de Wob zijn betekenis heeft behouden ten aanzien van uitzonderingsgronden in de Woo.[5]
De rechtbank heeft kennisgenomen van de geheime documenten 9 tot en met 15, waarop deze weigeringsgrond is toegepast. In document 9 wordt verwezen naar de zes adviezen van de CWS en bijbehorende beschikkingen van de belastingdienst over individuele gedupeerden van de toeslagenaffaire, als neergelegd in documenten 10 tot en met 15. De rechtbank is van oordeel dat de minister met zijn motivering in bestreden besluit 1, zijn verweerschrift en zijn toelichting op zitting aannemelijk heeft gemaakt dat de gelakte informatie in document 9 en de informatie in documenten 10 tot en met 15 herleidbaar zijn naar de betrokken ouders. De in de adviezen opgenomen informatie gaat over de financiële positie, gezinssituatie, woonsituatie en gezondheid van bij de toeslagenaffaire betrokken gezinnen. De rechtbank stelt vast dat deze adviezen persoonlijke informatie bevatten waardoor aannemelijk is dat deze op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien, zeker in de kring van personen die dichtbij de betreffende ouder staat, herleidbaar is. Dit omvat ook de in de adviezen genoemde bedragen, juist omdat een specifiek bedrag een identificeerbaar gegeven is en te meer nog in combinatie met eventuele andere bronnen. Een niet onbelangrijke rol speelt hierin ook, dat het gaat om een weliswaar grote, maar wel afgebakende groep van personen, die in aanmerking is gekomen voor immateriële schadevergoeding. De rechtbank stelt vast dat als de minister de indirecte tot de persoon herleidbare informatie weglakt er geen relevante informatie overblijft.
Artikel 5:1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Gelet hierop moet de rechtbank beoordelen of de minister bij de afweging van de betrokken belangen openbaarmaking van documenten heeft mogen weigeren. De documenten waarvan eiseres openbaarmaking verzoekt, bevatten persoonlijke informatie die vertrouwelijk aan de CWS is verstrekt.[6] Het gaat hierbij niet alleen om persoonlijke informatie, maar ook om persoonlijke omstandigheden en ervaringen die herleidbaar zijn tot betrokkenen. Openbaarmaking daarvan raakt aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. De minister heeft hier een groter gewicht aan mogen toekennen dan aan het algemene belang bij openbaarheid.
De rechtbank oordeelt daarom dat de minister de weigeringsgrond van artikel 5.1, aanhef en onder e, van de Woo juist heeft toegepast. De beroepsgrond slaagt niet.

Heeft de minister een voldoende zoekslag gemaakt?

Eiseres verzoekt de rechtbank om de minister nader onderzoek te laten instellen naar de bijdragen van advocatenkantoren bij de totstandkoming van de ‘Bijlage gefingeerd Voorbeeld beoordelingskader CWS’. Volgens eiseres blijkt uit Chat GTP en Co-pilot van betrokkenheid hierbij van advocatenkantoor [advocatenkantoor] .
Voor zover eiseres met het doen van onderzoek meer bedoeld dan alleen het zoeken naar documenten, valt dit buiten de omvang van het geding. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moet een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt.[7]

En volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.[8]

De rechtbank is van oordeel dat de minister de zoekslag voldoende heeft gemotiveerd. De minister heeft zijn zoekslag toegelicht, met mededeling van de gebruikte zoektermen, de systemen waarin is gezocht en de vraag die is uitgezet bij medewerkers op het ministerie. Zonder nadere onderbouwing van eiseres ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de zoekslag onzorgvuldig is geweest. Niet is gebleken van correspondentie met genoemd advocatenkantoor. Hierover heeft de minister ook een nadere toelichting gegeven. De enkele mededeling op zitting dat uit Chat GTP en Co-pilot van betrokkenheid van [advocatenkantoor] zou blijken, is onvoldoende om tot de conclusie te komen dat er meer documenten zijn dan die nu zijn geopenbaard. Een concrete onderbouwing ontbreekt. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is gegrond, omdat de minister na het bestreden besluit meer documenten openbaar heeft gemaakt. De besluiten komen voor vernietiging in aanmerking behoudens voor zover het de weigering van de (gedeeltelijke) openbaarmaking van de documenten 9 t/m 15 betreft. De rechtbank verwijst hiervoor naar de in 7 tot en met 15 opgenomen overwegingen.
Omdat het beroep tegen bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. Er is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Fijnheer, rechter, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Artikel 5.1, tweede lid, van de Woo bepaalt:

“Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer:

(…)

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen, of bestuursorganen.

Artikel 8:29, zesde lid, van de Awb

ECLI:NL:RBROT:2024:6823

Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2622, 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2361 en 30 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8937.

Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2799

Kamerstukken II 2013/14, 33328, nr. 22

Dit volgt onder meer uit artikel 3.3. van het Procesreglement van CWS waarin leden van CWS en betrokken medewerkers tot geheimhouding zijn verplicht op grond van artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:367

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2689

Voetnoten