ECLI:NL:RBMNE:2024:1634 - Rechtbank Midden-Nederland - 10 maart 2024

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 23/806

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. H.H. Jansen),

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, (het Uwv), verweerder (gemachtigde: mr. J.H. Swart).

Inleiding

7. Eiser voert aan dat de strikte toepassing van het Dagloonbesluit voor hem zeer onevenredig uitpakt, omdat er een lange loonloze periode in het refertejaar valt. Met de toegekende WIA-uitkering ontvangt hij 46% minder dan zijn laatstverdiende loon. Dit is veel te laag. Volgens eiser is het niet eerlijk dat hij op deze manier de gevolgen ondervindt van zijn inspanningen om zijn opleiding af te maken en daarna onbetaald stage-werkzaamheden te verrichten, terwijl hij in die periode inteerde op zijn eerder ontvangen ontslagvergoeding. Eiser meent dat hij juist heeft gedaan wat naar zijn mening van iedere burger wordt verwacht, namelijk proberen om zijn kansen te vergroten om een nieuwe baan te vinden. Hij heeft erop gewezen dat aan de dagloonregelingen in de wet WIA en het Dagloonbesluit het beginsel ten grondslag ligt dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. Volgens eiser wordt hier geen recht aan gedaan, omdat zijn WW-uitkering en de periode zonder inkomsten worden meegenomen bij de berekening van zijn dagloon. Er wordt geen rekening gehouden met het feit dat eiser in de periode zonder inkomsten heeft ingeteerd op zijn ontslagvergoeding. Eiser heeft ter onderbouwing gewezen op de knelpuntenbrief aan de Minister van Sociale Zaken.[1]

8. Volgens het Uwv blijft het vastgestelde dagloon binnen de grenzen van het dagloonbegrip van de Wet WIA en dient dit door de rechter gerespecteerd te worden. Het Dagloonbesluit bevat dwingendrechtelijke bepalingen waarbij geen ruimte wordt gelaten om daarvan af te wijken. Het Uwv verwijst hiervoor naar rechtspraak[2] waarin door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) werd bevestigd dat het Dagloonbesluit de mogelijkheden om belangen af te wegen beperkt en dat in het geval van een voorziene onevenredige uitkomst het aan de wetgever is om de regeling aan te passen. Het is weliswaar mogelijk om van dwingendrechtelijke bepalingen af te wijken, maar dan moet er wel iets uitzonderlijks aan de hand zijn met onaanvaardbare gevolgen voor betrokkene. Uit de rechtspraak[3] blijkt dat er bijzondere gevallen denkbaar zijn waarin strikte toepassing van een wettelijk voorschrift van dwingendrechtelijke aard zozeer in strijd is met het ongeschreven recht dat hier van afgeweken kan worden. Er moet dan wel sprake zijn van een combinatie van zeer bijzondere omstandigheden, die het aannemen van een uitzonderingssituatie rechtvaardigt.[4]

Het dagloon pakt voor eiser weliswaar ongunstig uit en de door eiser genoemde omstandigheden maken duidelijk dat hij zich in een lastige positie bevindt, echter de situatie is volgens het Uwv niet dusdanig bijzonder dat eiser door het bestreden besluit onevenredig wordt benadeeld. Daarvoor heeft het Uwv zich onder andere gebaseerd op het feit dat de door eiser beschreven situatie voor meer WIA-uitkeringsgerechtigden geldt.

Hoe luiden eerdere uitspraken over het Dagloonbesluit?

9. De rechtbank is bekend met de vaste rechtspraak van de CRvB, waaruit volgt dat artikel 16 van het Dagloonbesluit strikt moeten worden toegepast. De CRvB heeft vaker overwogen dat uit het Dagloonbesluit en de Nota van toelichting volgt dat de besluitgever een bewuste keuze heeft gemaakt om al het loon in het refertejaar bij de dagloonberekening te betrekken en dit totale loon te delen door 261.[5] Alleen voor starters en herintreders zoals omschreven in artikel 18 van het Dagloonbesluit wordt, wat betreft het aantal dagloondagen, een afwijkende regeling gegeven. Voor het overige wordt aangesloten bij de hoofdregel van artikel 16 van het Dagloonbesluit. Inherent aan deze wijze van bepaling van het dagloon is dat periodes waarin minder loon is ontvangen tijdens de referteperiode een neerwaarts effect hebben op het dagloon. In het Dagloonbesluit is geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid in artikel 13, derde lid, van de Wet WIA om afwijkende regels te stellen. Ook is geen hardheidsclausule opgenomen.

10. Het is vaste rechtspraak dat de begrippen starter en herintreder zoals omschreven in artikel 18 van het Dagloonbesluit restrictief moeten worden uitgelegd. Uit die rechtspraak volgt ook dat degene die in het eerste tijdvak van de referteperiode inkomsten heeft genoten die als loon aangemerkt worden, geen beroep kan doen op de startersregeling.[6]

11. De rechtbank beschouwt wat eiser heeft aangevoerd als een beroep op exceptieve toetsing van de toepasselijke dagloonregel en het inroepen van de rechtsplicht om in een concreet geval af te zien van strikte toepassing van een regeling omdat die onevenredig nadelige gevolgen heeft in verhouding tot het doel van die regeling. 11. De rechtbank stelt vast dat het in beide vormen van toetsing gaat om de beoordeling van de evenredigheid van het doel en de gevolgen. In de eerste toetsingsmethode betreft dit het doel van de regeling afgezet tegen de gevolgen van de toepassing daarvan in algemene zin. In de tweede toetsingsmethode gaat het om het doel van het besluit afgezet tegen de gevolgen van dat besluit in het concrete geval. De rechtbank zal eerst overgaan tot exceptieve toetsing van de regeling en daarna, als dat nog nodig blijkt, de evenredigheid in het concrete geval beoordelen.

13. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift (avv), niet zijnde een wet in formele zin. In beginsel geldt dat de besluitgever van een avv de betrokken belangen afweegt en dat de rechter het resultaat daarvan moet respecteren. Echter, in specifieke gevallen kan er aanleiding zijn om bij de beoordeling van een beroep tegen een concreet besluit te toetsen of het avv als grondslag kan dienen voor dat besluit. In die specifieke gevallen kleven aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een avv zodanige gebreken dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Voor zover de CRvB in de door hem beoordeelde zaken onderdelen van het Dagloonbesluit of de voorganger daarvan exceptief heeft getoetst, heeft dat doorgaans niet geleid tot het opzij zetten van de regels van het Dagloonbesluit. 13. Zo heeft de CRvB in de uitspraak van 31 augustus 2021[7] over een onderdeel van het Dagloonbesluit overwogen: “…deze regels zijn voor de berekening van het dagloon het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging, gebaseerd op de keuze van de formele wetgever om bij algemene maatregel van bestuur nadere en zo nodig afwijkende regels te stellen en waarbij de rechter niet de taak heeft om de waarde of het maatschappelijke gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.”. Alleen in gevallen waarin toepassing van onderdelen van het Dagloonbesluit tot een negatief dagloon leidt, in gevallen waarin toepassing van artikel 33, eerste lid, van de Werkloosheidswet leidt tot een loonloze periode in de referteperiode of in geval de wetgever in het geheel geen rekening heeft gehouden met de positie van een bepaalde groep werknemers lijkt de CRvB bereid om door extensieve uitleg tot een redelijk resultaat te komen dan wel door exceptieve toetsing regels van het Dagloonbesluit opzij te zetten.

15. Voor beantwoording van de vraag of artikel 16 van het Dagloonbesluit de exceptieve toetsing kan doorstaan is het nodig om te beoordelen welk doel de wetgever met dit artikel heeft willen bereiken en of hij heeft onderzocht welke gevolgen de toepassing daarvan heeft. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

16. Aan de dagloonregelingen in het Dagloonbesluit ligt het beginsel ten grondslag dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis.[8] In artikel 18 van het Dagloonbesluit is een afwijkende regeling opgenomen voor starters en herintreders, omdat bij hen sprake is van een loonloze periode. In de nota van toelichting bij artikel 18 van het Dagloonbesluit[9] is vermeld: “De regeling geeft een gunstig dagloon voor degene die nog niet vanaf de aanvang van het refertejaar een dienstbetrekking heeft gehad. [...] Degene die in het eerste tijdvak van het refertejaar wel loon genoten heeft, waaronder ook begrepen inkomsten die als loon worden aangemerkt, kan geen beroep doen op deze regeling. Zijn dagloon wordt volgens de normale regel vastgesteld.”.

17. Hieruit volgt dat de in artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit neergelegde keuze om het in het refertejaar vanaf de aanvang van de eerste dienstbetrekking genoten loon te delen door het aantal dagloondagen vanaf dat moment tot en met de laatste dag van het refertejaar het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging is. Niet is gebleken dat de besluitgever bij de vaststelling van artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit geen rekening heeft gehouden met de positie en belangen van een bepaalde groep mensen. Integendeel, dit lid voorziet juist in een afwijkende regeling voor degene die in het eerste tijdvak van het refertejaar geen loon heeft genoten. Bij de totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift is betrokken dat degene die in het eerste tijdvak van het refertejaar wel loon heeft ontvangen, geen beroep op artikel 18 van het Dagloonbesluit kan doen en dat voor diegene de hoofdregel uit artikel 16 van het Dagloonbesluit geldt. De rechtbank concludeert daarom dat eiser geen geslaagd beroep op exceptieve toetsing kan doen. Er is geen grondslag om het Dagloonbesluit wegens kennelijke onredelijkheid of onevenredigheid buiten toepassing te laten wegens strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht.

Is er sprake van een onevenredige uitkomst voor eiser?

18. Vervolgens moet de rechtbank de vraag beantwoorden of in het voorliggende concrete geval sprake is van zodanige onevenredigheid dat moet worden afgeweken van strikte toepassing van het Dagloonbesluit. De artikelen uit de Wet WIA hebben een verplichtend karakter. Hierdoor bestaat in beginsel geen ruimte voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.[10] Uit de rechtspraak van de CRvB[11] volgt ook dat de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet is om hiermee de nadelige gevolgen van besluitvorming tegen te gaan, maar dat onnodig nadelige gevolgen worden voorkomen.

19. De rechtbank is van oordeel dat bij eiser sprake is van onnodige nadelige gevolgen, doordat zijn WW-uitkering en loonloze maanden zijn meegenomen bij de berekening van zijn dagloon. Hij ondervindt hierdoor langdurig zeer nadelige financiële consequenties. Met name is van belang dat eiser niet in aanmerking komt voor toepassing van de startersregeling omdat hij enkele maanden een WW-uitkering heeft ontvangen. De rechtbank overweegt dat eiser kan worden gezien als een herintreder die, nadat hij een periode een WW-uitkering ontving, een loonloze periode heeft gehad als gevolg van zijn keuze om zonder bezoldiging praktijkervaring op te doen om zo zijn kansen op de arbeidsmarkt te vergroten. Deze keuze kon hij maken omdat hij een ontslagvergoeding had gekregen van zijn voormalige werkgever en zodoende zijn loonloze periode kon overbruggen. De daling van zijn welvaartsniveau werd zodoende beperkt.

20. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank inzichtelijk gemaakt dat hij door zijn keuze om zich om te scholen en in te teren op zijn ontslagvergoeding in een zeer nadelige positie is gekomen. Deze keuze, en de gevolgen voor de berekening van het dagloon, werkt (mogelijk) door tot zijn pensioengerechtigde leeftijd. Hij valt bovendien precies tussen wal en schip. Als hij wat later ziek was geworden, was het refertejaar later aangevangen. Op dat moment ontving eiser geen WW-uitkering en was sprake geweest van een situatie waarin eiser geen loon ontving in het eerste tijdvak van het refertejaar. Dan was hij als “herintreder” aangemerkt en was het Uwv bij de berekening van zijn dagloon (uitsluitend) uitgegaan van zijn nieuwe loon bij de [instantie] . Bovendien heeft eiser in de loonloze periode ingeteerd op zijn eerder ontvangen ontslagvergoeding, waarmee de daling van zijn welvaartsniveau beperkt bleef. Hierdoor is het dagloon geen representatieve afspiegeling van het welvaartsniveau dat eiser had voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis.

21. De rechtbank is van oordeel dat de situatie van eiser afwijkt van de omstandigheden die zijn gewogen in de uitspraken van de CRvB waaraan het Uwv refereert, met name die van 17 november 2022.[12] Daarin overweegt de CRvB dat de besluitgever rekening heeft gehouden met de situatie dat periodes waarin minder loon is ontvangen tijdens de referteperiode een neerwaarts effect hebben op de hoogte van het dagloon. Daarbij wordt, aldus de CRvB, geen onderscheid gemaakt naar de reden waarom in een periode minder loon is ontvangen. Echter, het ging in die zaak om een starter op de arbeidsmarkt die in de periode voordat zij een baan “op haar niveau” kreeg, tijdens studie een bijbaan had gehad. Daarbij wordt nog steeds recht gedaan aan het uitgangspunt dat de WIA-uitkering een afspiegeling moet zijn van het welvaartsniveau in de daaraan voorafgaande periode van een jaar. Zoals de rechtbank onder overweging 19 heeft weergegeven, ziet de rechtbank eiser niet als starter op de arbeidsmarkt, maar als herintreder die tijdens zijn loonloze periode heeft ingeteerd op de eerder ontvangen ontslagvergoeding, waardoor de daling van zijn welvaartsniveau beperkt is gebleven.

22. Naar het oordeel van de rechtbank leidt de strikte toepassing van het dagloonbesluit in het specifieke geval van eiser tot onevenredig nadelige gevolgen. Daarbij zijn de bijzondere omstandigheden van belang zoals overwogen onder 19 tot en met 21. De rechtbank betrekt hierbij mede in haar overweging het feit dat eiser volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is bevonden waardoor hij naar alle waarschijnlijkheid de rest van zijn leven deze uitkering zal ontvangen. De beroepsgrond van eiser slaagt. Conclusie en gevolgen 22. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor zover daarin het dagloon per 1 juli 2022 is vastgesteld op € 146,46. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Zoals volgt uit deze uitspraak moet de hoogte van het dagloon van eiser opnieuw worden berekend. De rechtsgevolgen van het besluit kunnen daarom niet in stand blijven. De nieuwe berekening van de hoogte van het dagloon moet door het Uwv worden uitgevoerd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. 22. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het Uwv een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser moet nemen. Daarbij moet het Uwv de WW-uitkering die eiser ontving buiten beschouwing laten, zodat eiser behandeld wordt als herintreder. Het Dagloon wordt dan uitsluitend gebaseerd op het inkomen dat eiser laatstelijk heeft genoten bij de [instantie] . Het Uwv moet vervolgens de hoogte van de IVA-uitkering per maand met ingang van 26 oktober 2022 opnieuw vaststellen. De rechtbank geeft het Uwv hiervoor zes weken te rekenen vanaf het moment van verzending van deze uitspraak.

25. Omdat het beroep gegrond is moet het Uwv het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. Het Uwv moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde van eiser heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding van de proceskosten bedraagt daarom in totaal € 1.750,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 30 december 2022;
draagt het Uwv op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het Uwv het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden;
veroordeelt het Uwv tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. R. van Manen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2024.

De rechter is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Knelpuntenbrief Wet en Regelgeving van 3 juni 2021 van het UWV aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Zie de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 17 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2433 en ECLI:NL:CRVB:2022:2458.

Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 30 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3538.

Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 augustus 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BF0927 en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 maart 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH7878.

Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 17 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2458.

Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 april 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:956.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 augustus 2021 van de Centrale Raad van Beroep, ECLI:NL:CRVB:2021:2195, overweging 5.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 25 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2544.

Stb. 2013, 185, p. 39.

Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1634.

Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95.

ECLI:NL:CRVB:2022:2458.

Voetnoten