Besluit Participatiewet

Deze bijlage bevat een nadere toelichting bij de verdeelsystematiek, zoals deze is beschreven in artikel 3, tweede tot en met vijfde lid, van het Besluit. Artikel 3, zesde tot en met negende lid, gaat over de omvang van de deelbudgetten. Daarnaast bevat deze bijlage een toelichting op het objectieve verdeelmodel zoals genoemd in artikel 6 van het Besluit. De berekeningswijze van het deelbudget voor loonkostensubsidies en de wijze waarop dit wordt verdeeld, wordt aan het eind van deze bijlage toegelicht.

Algemene beschrijving verdelingssystematiek bijstandsuitgaven

Deze beschrijving gaat over de totstandkoming van de deelbudgetten ten behoeve van de bijstandsuitkeringen, oftewel de delen van het beschikbare macrobudget die objectief, op basis van historische lasten en ten behoeve van dak- en thuislozen en instellingsbewoners worden verdeeld. De wijze waarop de uitkering voor gemeenten wordt vastgesteld is afhankelijk van het aantal inwoners. Er zijn drie categorieën te onderscheiden. Gemeenten met 15.000 inwoners of minder, gemeenten met 40.000 inwoners of meer en de gemeenten met meer dan 15.000 maar minder dan 40.000 inwoners.

Gemeenten met 15.000 inwoners of minder

Voor gemeenten met 15.000 inwoners of minder (kleine gemeenten) wordt de uitkering volledig historisch bepaald op basis van de gerealiseerde gemeentelijke uitkeringslasten, waarbij rekening wordt gehouden met de groei of krimp van het aantal huishoudens in de tussenliggende periode. Concreet betekent dit voor deze kleine gemeenten dat het aandeel van de gemeentelijke uitgaven in de totale landelijke uitgaven wordt bepaald in jaar t-2. Hierbij worden voor iedere afzonderlijke gemeente de gemeentelijke uitgaven gecorrigeerd voor de groei en krimp van huishoudens tussen 1 januari t-2 en 1 januari t-1. Het resulterende uitgavenaandeel in jaar t-2 bepaalt het budgetaandeel voor jaar t. Voor de bepaling van de uitkering wordt dit budgetaandeel ten slotte vermenigvuldigd met het voor jaar t beschikbare macrobudget.

Gemeenten met 40.000 inwoners of meer

Voor de vaststelling van de uitkering voor gemeenten met 40.000 inwoners of meer (grote gemeenten) wordt gebruik gemaakt van objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringslasten. Deze worden op grond van artikel 6 van het besluit bepaald aan de hand van een objectief verdeelmodel. Een toelichting op dit objectief verdeelmodel is opgenomen in het vervolg van deze bijlage. Voor de uitkering aan dak- en thuislozen en instellingsbewoners ontvangen deze gemeenten een aparte extra uitkering. Een nadere toelichting hierop is ook opgenomen in deze bijlage.

Gemeenten met meer dan 15.000 maar minder dan 40.000 inwoners

Voor de vaststelling van de uitkering voor gemeenten met tussen de 15.000 en 40.000 inwoners (middelgrote gemeenten) wordt deels gebruik gemaakt van de objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringslasten (plus de uitkering voor dak- en thuislozen en instellingsbewoners) en wordt deels gebruik gemaakt van de gerealiseerde gemeentelijke uitkeringslasten (gecorrigeerd voor groei of krimp van huishoudens). Voor deze groep gemeenten bestaat de uitkering dus uit een objectief en een historisch bepaald deel. Welk deel objectief en welk deel historisch wordt bepaald hangt af van het aantal inwoners. Bij een stijgend aantal inwoners loopt het aandeel dat objectief wordt bepaald lineair op van 0% bij 15.000 inwoners tot 100% bij 40.000 inwoners. Voor deze gemeenten wordt allereerst berekend wat het budgetaandeel zou zijn als dit volledig historisch zou zijn bepaald. Net als bij kleine gemeenten wordt hierbij rekening gehouden met de groei of krimp van het aantal huishoudens in de afzonderlijke gemeenten. Dit budgetaandeel wordt vermenigvuldigd met het beschikbare macrobudget net als bij kleine gemeenten. Het resultaat hiervan wordt ten slotte vermenigvuldigd met het percentage dat de gemeente historisch wordt verdeeld. De uitkomst hiervan is het historisch verdeelde deel van de uitkering.

Objectief vastgestelde (deel van de) uitkering voor gemeenten met meer dan 15.000 inwoners

Het resterende deel van de uitkering voor middelgrote gemeenten wordt net als voor grote gemeenten objectief bepaald (inclusief een uitkering voor dak- en thuislozen en instellingsbewoners). De objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringslasten worden bepaald op basis van de uitkomsten van het objectieve verdeelmodel. Het verdeelmodel berekent een objectieve grondslag die vervolgens gebruikt wordt om een budgetaandeel te berekenen in het objectief te verdelen deel van het macrobudget. De formule hiervoor is terug te vinden in artikel 3 van het Besluit. In woorden betekent de formule het volgende. Het budgetaandeel wordt berekend door eerst het product te berekenen van 1) het deel van het budget dat objectief wordt verdeeld (100% voor grote gemeenten) en 2) de objectieve grondslag zoals bepaald door het verdeelmodel. Dit product wordt vervolgens gedeeld door de som van dit product voor alle gemeenten. De uitkomst hiervan (een aandeel) wordt vermenigvuldigd met het objectief te verdelen deel van het beschikbare macrobudget. Het resultaat is het objectief vastgestelde deel van de gemeentelijke uitkering. Het objectief te verdelen deel van het beschikbare macrobudget wordt bepaald door op het totaal beschikbare macrobudget het historisch berekende deel van de uitkering, de uitkering ten behoeve van dak- en thuislozen en instellingsbewoners en het deelbudget ten behoeve van loonkostensubsidies in mindering te brengen.

De totale (voorlopige) uitkering en de bekendmaking daarvan

Voor alle gemeenten worden ten slotte het objectief berekende deel van de uitkering, het historisch berekende deel van de uitkering, de uitkering ten behoeve van dak- en thuislozen en instellingsbewoners en het deelbudget ten behoeve van de loonkostensubsidies bij elkaar opgeteld. Alle deelbudgetten bij elkaar opgeteld vormen het voorlopig budget van gemeenten. Dit budget wordt uiterlijk drie maanden voor het begin van het uitvoeringsjaar bekend gemaakt aan gemeenten. Op basis van het voorlopig budget wordt voor elke gemeente het aandeel berekend in het totaal beschikbare voorlopige macrobudget. Dit budgetaandeel wordt per beschikking aan gemeenten bekend gemaakt en wijzigt daarna in principe niet meer. Slechts indien onverhoopt sprake blijkt van een – in strijd met de regelgeving – onjuiste toepassing van de verdelingssystematiek kan de verdeling nog worden aangepast. Het beschikbare macrobudget kan nog wijzigen op grond van artikel 71, eerste lid van de Pw waarmee het gemeentelijk budget ook kan wijzigen. Ook de verdeling tussen de deelbudgetten kan wijzigen als gevolg van wijziging in het deelbudget ten behoeve van de loonkostensubsidies. Het definitieve macrobudget voor het lopende uitvoeringsjaar wordt in beginsel bekend gemaakt tegelijk met de bekendmaking van het voorlopig macrobudget voor het volgende uitvoeringsjaar. Gemeenten ontvangen een beschikking met het definitieve budget.

Het objectief verdeelmodel

De basis voor de berekening van de objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringslasten is een niet-lineair (logit) verdeelmodel met indicatoren op meerdere niveaus, namelijk huishoud-, gemeente- en buurtniveau. Het verdeelmodel bestaat uit een volumecomponent en een prijscomponent. Met de volumecomponent wordt de kans op ontvangst van een bijstandsuitkering voor een huishouden ingeschat (hierna: «kans op bijstand»). Met de prijscomponent wordt de hoogte van de bijstandsuitkering ingeschat. De voorspelde kans op bijstand in combinatie met de voorspelde hoogte van de uitkering resulteert in een voorspeld bijstandsbudget per huishouden. Het huishouden is het niveau waarop gemeenten het recht op en de hoogte van bijstand bepalen. Het verdeelmodel sluit hiermee aan bij de praktijk van bijstandverlening. De in het verdeelmodel opgenomen verklarende variabelen zijn grotendeels individuele kenmerken van huishoudens aangevuld met omgevingskenmerken.

Volumecomponent

In de volumecomponent is voor de individuele huishoudkenmerken onderscheid gemaakt tussen indicatoren die corrigeren voor mensen in een huishouden die geen recht hebben op bijstand en indicatoren die van belang zijn voor de kans op bijstand van personen in een huishouden. Bij de omgevingskenmerken wordt onderscheid gemaakt tussen indicatoren die een rol spelen aan de vraagkant van de arbeidsmarkt (de vraag naar werk; de beschikbare banen) en de aanbodkant van de arbeidsmarkt (het aanbod van werk; de kenmerken van de beroepsbevolking). Daarnaast kunnen ook buurteffecten van invloed zijn op de kans op bijstand, los van de huishoudkenmerken en de regionale beschikbaarheid van werk. Tabel 1 biedt een overzicht van de in de volumecomponent opgenomen verklarende indicatoren (hh staat voor huishouden). Voor alle in de volumecomponent opgenomen verklarende indicatoren wordt een coëfficiënt (gewicht) geschat. Deze coëfficiënten worden met de gehanteerde peildata gepubliceerd in de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ.

1 Definitie gezondheidsproblemen: persoon in huishoudens heeft 1 van de volgende kenmerken: heeft zorgkosten boven € 5.000, maakt gebruik van GGZ-zorg, van medicijnen tegen verslaving, depressie, psychose of epilepsie en pijn, of maakt gebruik van 4 of meer medicijngroepen.

Prijscomponent

In de prijscomponent van het verdeelmodel wordt een inschatting gemaakt van de hoogte van de bijstandsuitkering van een huishouden. De hoogte van de uitkering hangt ten eerste af van het wettelijke bruto normbedrag voor de verschillende typen huishoudens en van de kostendelersnorm. De bruto bijstandsbedragen zijn afgeleid van de netto bijstandsbedragen zoals deze in juni voorafgaand aan het uitvoeringsjaar per ministeriële regeling bekend zijn gemaakt. Tabel 2 laat zien voor welke afzonderlijke huishoudtypen normbedragen in het model zijn gehanteerd. De verschillende normbedragen worden ieder jaar gepubliceerd in de regeling Participatiewet. Bij tabel 2 wordt opgemerkt dat bij het verwerken van de kostendelersnorm in de bruto bijstandsbedragen rekening is gehouden met de groepen die uitgezonderd zijn van de kostendelersnorm: jongeren tot 21 jaar en studenten (mbo/hbo/wo). Het is niet mogelijk om rekening te houden met de uitzondering voor commerciële kamerhuurders vanwege het ontbreken van gegevens hierover. Voor studenten wordt de bruto norm op 0 gesteld. Thuiswonende kinderen van 18 jaar of ouder worden als zelfstandige huishoudens gezien met een eigen recht op bijstand.

Voor de hoogte van de bijstandsuitkering is het, naast het wettelijke bruto normbedrag en de kostendelersnorm, relevant of een huishouden overige inkomsten heeft. Deze inkomsten worden verrekend met de bijstandsuitkering. De prijscomponent berekent daarom de te verwachten hoogte van de uitkering als fractie van het bruto normbedrag middels objectieve indicatoren die samenhangen met de mate waarin huishoudens met een bijstandsuitkering overige inkomsten hebben. De indicatoren zijn onderverdeeld in factoren die direct de hoogte van de bijstandsuitkering beïnvloeden, zoals ontvangst van een andere uitkering, en factoren die samenhangen met de kans dat iemand in de bijstand bijverdiensten uit (deeltijd) werk heeft. De mate waarin mensen in de bijstand bijverdienen wordt grotendeels verklaard door dezelfde kenmerken als opgenomen in de volumecomponent. In de prijscomponent zijn een aantal kenmerken samengevoegd tot een hoger aggregatieniveau om te waarborgen dat de gewichten gebaseerd zijn op gegevens over voldoende huishoudens in de bijstand. Tabel 3 biedt een overzicht van de in de prijscomponent opgenomen verklarende indicatoren (hh staat voor huishouden). Voor alle in de prijscomponent opgenomen verklarende indicatoren wordt een coëfficiënt (gewicht) geschat. Net als de schattingen in de volumecomponent worden deze coëfficiënten met de gehanteerde peildata gepubliceerd in de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ.

1 Definitie gezondheidsproblemen: persoon in huishoudens heeft 1 van de volgende kenmerken: heeft zorgkosten boven € 5.000, maakt gebruik van GGZ-zorg, van medicijnen tegen verslaving, depressie, psychose of epilepsie en pijn, of maakt gebruik van 4 of meer medicijngroepen. De geschatte coëfficiënten (gewichten) in de volume- en prijscomponent zijn de basis voor de uiteindelijke objectieve verdeling. Voor elk huishouden in de dataset wordt de objectieve kans op bijstand en de voorspelde fractie van het bruto normbedrag berekend door, respectievelijk, de coëfficiënten uit de volumecomponent en de prijscomponent toe te passen op zo recent mogelijke gegevens. De peildata van deze gegevens worden ook gepubliceerd in de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ. Voor alle huishoudens wordt het te verwachten bijstandsbudget bepaald middels de volgende formule, waarbij de laatste twee factoren samen de prijscomponent vormen: Voorspeld budget per huishouden = voorspelde kans op bijstand x bruto normbedrag x voorspelde fractie normbedrag Binnen iedere gemeente wordt het budget van alle huishoudens bij elkaar opgeteld. Het resulterende bedrag vormt de input voor de verdelingssystematiek zoals beschreven onder het kopje «algemene beschrijving verdeelsystematiek».

Berekeningswijze uitkering ten behoeve van dak- en thuislozen en instellingsbewoners

Het benodigde budget ten behoeve van de uitkering aan dak- en thuislozen en aan instellingsbewoners wordt apart bepaald. Gemeenten ontvangen dit budget naar rato van de mate waarin de gemeentelijke uitkering objectief wordt verdeeld. Voor gemeenten die (deels) historisch worden verdeeld geldt dat de uitgaven aan dak- en thuislozen en instellingsbewoners meelopen in de historische verdeling. De uitgaven aan dak- en thuislozen en instellingsbewoners maken namelijk onderdeel uit van de realisaties van gemeenten. Het budget voor dak- en thuislozen en instellingsbewoners wordt bepaald aan de hand van de verhouding tussen de netto uitgaven van een gemeente aan deze doelgroep en de totale netto uitgaven van alle gemeenten aan uitkeringen op grond van de Participatiewet, de IOAW, de IOAZ en het Bbz 2004. Dit budgetaandeel wordt vermenigvuldigd met het totaal beschikbare macrobudget en met het percentage dat een gemeente objectief wordt verdeeld. Deze gegevens worden ontleend aan het Stelsel van Sociaal-statistische Bestanden van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Deze bestanden bevatten gegevens over de netto uitgaven aan uitkeringen op grond van de Participatiewet, de IOAW, de IOAZ, het Bbz 2004 en de bijzondere bijstand. De bijzondere bijstand wordt buiten beschouwing gelaten voor het bepalen van de totale netto uitgaven aan uitkeringen.

Berekeningswijze uitkering ten behoeve van de loonkostensubsidies

De verdeling van het deel van het beschikbare macrobudget ten behoeve van de loonkostensubsidies wordt gebaseerd op het uitgavenaandeel aan loonkostensubsidies (realisaties) van het jaar, voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering wordt vastgesteld (het budgetjaar). Bij het vaststellen van de voorlopige budgetten, voor 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het budgetjaar, zijn er nog geen realisaties beschikbaar. De voorlopige budgetten worden daarom gebaseerd op het uitgavenaandeel aan loonkostensubsidies twee jaar, voorafgaand aan het budgetjaar. Gedurende het budgetjaar komen de realisaties van het jaar, voorafgaand aan het budgetjaar beschikbaar. De definitieve budgetten worden gebaseerd op deze realisaties. De omvang van het definitieve resp. voorlopige budget voor loonkostensubsidies voor een individuele gemeente wordt berekend door het aandeel in de totale uitgaven aan loonkostensubsidies van alle gemeenten samen, gebaseerd op de uitgaven van resp. één of twee jaar voor het budgetjaar, te vermenigvuldigen met het deel van het beschikbare macrobudget voor loonkostensubsidies in het jaar waarover de uitkering wordt vastgesteld. Dit deelbudget is gebaseerd op de (verwachte) realisaties van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering wordt vastgesteld, vermeerderd met de verwachte oploop van de uitgaven aan loonkostensubsidies in het jaar waarover de uitkering wordt vastgesteld en een correctie voor de loon- en prijsontwikkeling.

Bepalingen over de gehanteerde gegevens en omgaan met jaarlijkse herindelingen

De budgetberekening geschiedt op grond van de cijfers zoals die bij het vaststellen van de verdeling beschikbaar zijn. Indien deze cijfers hierna nog wijzigen (bijvoorbeeld door toepassing van een alternatieve meetmethode of nagekomen informatie), dan zullen de budgetten hiervoor niet worden aangepast. Geregeld vinden er fusies en herindelingen van gemeenten plaats. De verdeelkenmerken zijn dan nog niet bekend voor de samenstelling van de nieuwe gemeenten. Daarom worden in het geval van een fusie de uitkomsten van het verdeelmodel voor de gemeenten van voor de fusie opgeteld. In het geval van een herindeling worden de budgetten naar rato toegedeeld aan de (nieuwe) gemeenten. Deze toedeling vindt plaats op basis van een redelijke schatting van de toestand zoals die op het moment van vaststelling zou zijn geweest als de instelling of de wijziging op die datum reeds was ingegaan.