ECLI:NL:RVS:2025:4661 - Raad van State - 1 oktober 2025

202302014/4/R2.

Datum uitspraak: 1 oktober 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Milieuvereniging Oosterhout, gevestigd in Oosterhout, en Erfgoedvereniging Bond Heemschut, gevestigd in Amsterdam (hierna samen en in enkelvoud: de vereniging),

appellanten,

en

de raad van de gemeente Oosterhout,

verweerder.

Procesverloop

Bij tussenuitspraak van 17 juli 2024 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 20 december 2023 te herstellen.

Bij brief van 12 december 2024 heeft de raad het besluit van 20 december 2023 voorzien van een aanvullende motivering.

De vereniging en [partij] hebben zienswijzen naar voren gebracht.

De vereniging heeft een nader stuk ingediend.

Bij brief van 28 mei 2025 heeft de raad het besluit van 20 december 2023 opnieuw voorzien van een aanvullende motivering.

De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 11 juni 2025, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat in Breda, bijgestaan door [gemachtigde] en ir. J.A. van Gils, en de raad, vertegenwoordigd door C. Jeeninga, zijn verschenen. Verder zijn op zitting het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college), vertegenwoordigd door H.A.J. van Hout, en [partij], bijgestaan door mr. A.A.M. van Beek, als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 8 september 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Tussenuitspraak

2.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 20 december 2023, waarbij het bestemmingsplan "Buitengebied 2013 (incl. Lint Oosteind), herziening 34 ([locatie A])" opnieuw en gewijzigd is vastgesteld, is genomen in strijd met artikel 3.78, tweede lid, onder a, onder II, van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: de IOV), in samenhang gelezen met artikel 4, onder d, van de beleidsregel maatwerk omgevingskwaliteit 2023 Noord-Brabant (hierna: de nieuwe beleidsregel). De reden hiervoor is dat de raad ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de beleidsregel maatwerk omgevingskwaliteit Noord-Brabant (hierna: de oude beleidsregel). De raad heeft hierdoor de inlevering van 3.500 kg aan fosfaatrechten ingebracht als fysieke tegenprestatie die is gericht op het versterken van de omgevingskwaliteit, terwijl fosfaatrechten op grond van de nieuwe beleidsregel niet meer als fysieke tegenprestatie mogen worden ingebracht.

3.       Gelet op wat in de tussenuitspraak onder 12.2 is overwogen, is het beroep van de vereniging tegen het besluit van 20 december 2023 gegrond, zodat dit besluit moet worden vernietigd.

4.       De Afdeling heeft de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen. Hierna zal de Afdeling aan de hand van wat de vereniging heeft aangevoerd beoordelen of de nadere motivering van de raad aanleiding geeft om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 20 december 2023 in stand blijven.

Aanvullende motivering

5.       Bij brief van 10 december 2024 heeft de raad gemotiveerd waarom er alsnog een voldoende fysieke tegenprestatie die is gericht op het versterken van de omgevingskwaliteit aan de in het plan voorziene woning ten grondslag ligt. De raad heeft toepassing gegeven aan de nieuwe beleidsregel. Volgens de raad bestaat de fysieke tegenprestatie gedeeltelijk uit de sloop van de varkensstal en sleufsilo van de beëindigde veehouderij aan de [locatie B]. Het resterende deel van de kwaliteitswinst bestaat niet langer uit de inlevering van 3.500 kg aan fosfaatrechten, maar uit de aankoop van een certificaat van de Ontwikkelingsmaatschappij Ruimte-voor-Ruimte II CV (hierna: de ORR).

6.       Bij brief van 28 mei 2025 heeft de raad een nieuwe motivering gegeven. De raad heeft toegelicht dat met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is afgeweken van de nieuwe beleidsregel. Het onverkort toepassen van de nieuwe beleidsregel, waarin geen overgangsrecht is opgenomen, leidt volgens de raad tot onevenredige gevolgen voor [partij] in verhouding tot de met de nieuwe beleidsregel te dienen doelen. Weliswaar gold ten tijde van de vaststelling van het plan de nieuwe beleidsregel, maar [partij] had toen al alle mogelijke inspanningen verricht om te voldoen aan de oude beleidsregel. Daarom is volgens de raad in dit specifieke geval een afwijking van de nieuwe beleidsregel gerechtvaardigd en die afwijking houdt in dat er sprake is van een voldoende fysieke tegenprestatie als wordt voldaan aan de oude beleidsregel. Dit betekent volgens de raad dat het inleveren van 3.500 kg aan fosfaatrechten toch mag worden ingebracht als fysieke tegenprestatie.

De raad heeft op de zitting toegelicht dat het certificaat van de ORR niet langer onderdeel is van de fysieke tegenprestatie. De fysieke tegenprestatie bestaat uit de sloop van de varkensstal en de sleufsilo van de beëindigde veehouderij aan de [locatie B], en de inlevering van 3.500 kg aan fosfaatrechten. Het college heeft bij het besluit van 27 mei 2025 besloten dat van de nieuwe beleidsregel mag worden afgeweken voor dit geval.

Certificaat

7.       Omdat de raad en het college op de zitting uitdrukkelijk hebben toegelicht dat het certificaat niet langer onderdeel is van de fysieke tegenprestatie, bespreekt de Afdeling de beroepsgronden die gaan over het certificaat niet.

Had de raad een nader besluit moeten nemen?

8.       De vereniging betoogt tevergeefs dat de raad ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024 ten onrechte geen nieuw besluit heeft genomen, en niet kon volstaan met een nadere motivering. De door de Afdeling gegeven opdracht ziet op het herstel van het geconstateerde gebrek. Dat herstel kan ook zonder nieuw besluit worden bereikt. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024 een nieuw besluit had moeten nemen.

Het betoog slaagt niet.

Afwijken beleid

9.       De vereniging betoogt dat niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de nieuwe beleidsregel mocht worden afgeweken. Ter onderbouwing van dat betoog wordt door de vereniging aangevoerd dat niet door het bevoegde bestuursorgaan van de nieuwe beleidsregel is afgeweken. Het college heeft namelijk in zijn besluit van 27 mei 2025 besloten dat van de nieuwe beleidsregel mag worden afgeweken, maar die beslissing had door de raad moeten worden genomen. Daarnaast voert de vereniging aan dat van de nieuwe beleidsregel niet mag worden afgeweken, omdat de beleidsregel een invulling is van de instructieregels die in de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV) zijn opgenomen. Het karakter van instructieregels verzet zich tegen de mogelijkheid om van beleidsregels die een invulling daarvan zijn af te wijken. Bovendien is het volgens de vereniging niet toegestaan om af te wijken van de nieuwe beleidsregel voor maar één initiatief. Door de afwijking wordt het mogelijk gemaakt om 3.500 kg aan fosfaatrechten als fysieke tegenprestatie in te brengen, terwijl dat in strijd is met de nieuwe beleidsregel. Dit kan volgens de vereniging niet. Verder wijst de vereniging erop dat in het besluit van het college van 27 mei 2025 staat dat het certificaat ook onderdeel is van de fysieke tegenprestatie. Dat is tegenstrijdig met de toelichting die de raad heeft gegeven.

9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de nieuwe beleidsregel mocht afwijken. Op de zitting heeft het college, mede namens de raad, toegelicht dat het besluit van 27 mei 2025 moet worden gezien als een voorbereiding op het herstel van het geconstateerde gebrek. Volgens het college mag en moet zelfs van de nieuwe beleidsregel worden afgeweken in situaties waarin het niet gerechtvaardigd is om de beleidsregel toe te passen. De omstandigheid dat het gaat om instructieregels voor gemeenten, maakt dat niet anders.

9.2.    Met het besluit van 27 mei 2025 heeft het college toepassing gegeven aan artikel 4:84 van de Awb. Daarmee heeft het college bepaald dat de raad bij het besluit tot het vaststellen van het bestemmingsplan "Buitengebied 2013 (incl. Lint Oosteind), herziening 34 ([locatie A])" geen toepassing hoefde te geven aan de bepalingen in de nieuwe beleidsregel. Alleen het college kan een dergelijk besluit tot afwijken van de eigen beleidsregel nemen. Het is vervolgens een afweging van de raad om al dan niet het bestemmingsplan vast te stellen met gebruikmaking van de door het college geboden mogelijkheid om van de beleidsregel af te wijken. Het betoog van de vereniging dat niet het juiste bestuursorgaan toepassing heeft gegeven aan de bevoegdheid van artikel 4:84 Awb slaagt daarom niet.

De omstandigheid dat de nieuwe beleidsregel een invulling is van instructieregels in de IOV, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat van deze beleidsregel niet mag worden afgeweken. Een dergelijke beperking van de mogelijkheid om af te wijken van beleid valt niet af te leiden uit artikel 4:84 van de Awb. Ook de overige bezwaren van de verenging slagen niet. Dat met de afwijking van de beleidsregel voor één geval een uitzondering wordt gemaakt, is in overeenstemming met het uitgangspunt dat een beleidsregel wordt toegepast, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen belangen. Dat de afwijking tot resultaat heeft dat een situatie ontstaat die in strijd is met de beleidsregel, is inherent aan de mogelijkheid om van de beleidsregel af te wijken. Tenslotte betekent het feit dat het certificaat in het besluit van het college wordt genoemd, naar het oordeel van de Afdeling niet dat de raad bij de nadere motivering niet mocht uitgaan van het besluit van het college tot afwijking van de beleidsregel.

Het betoog slaagt niet.

Onevenredige gevolgen

10.     De vereniging betoogt dat toepassing van de nieuwe beleidsregel niet leidt tot onevenredige gevolgen, zodat niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de nieuwe beleidsregel mocht worden afgeweken. Volgens de vereniging komt de omstandigheid dat een procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan lang kan duren, waardoor in de tussentijd nieuw beleid kan gaan gelden, voor rekening van de initiatiefnemer.

10.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat de toepassing van de nieuwe beleidsregel leidt tot onevenredige gevolgen bij [partij]. Bij de voorbereiding van het plan is de behaalde kwaliteitswinst door de provincie beoordeeld aan de hand van een toetsingsformulier. Dit toetsingsformulier hoort bij een oude versie van de IOV en de oude beleidsregel. Toen mochten ingeleverde fosfaatrechten nog worden ingebracht als fysieke tegenprestatie. Tijdens de voorbereiding van het plan is de IOV meerdere keren gewijzigd en is ook de nieuwe beleidsregel in werking getreden. Vanwege het ontbreken van overgangsrecht in de IOV, heeft het toetsingsformulier sinds het moment van de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregel geen betekenis meer. Omdat de nieuwe beleidsregel ten tijde van de vaststelling van het plan al in werking was getreden, is [partij] in een zeer nadelige positie terechtgekomen.

Het college heeft op de zitting toegelicht dat de situatie van [partij] uniek is. Ook heeft het college toegelicht dat, als alsnog mocht blijken dat zich toch een vergelijkbare situatie voordoet, niet een vergelijkbare situatie optreedt omdat inmiddels de Omgevingsverordening Noord-Brabant in werking is getreden, waarin wel in overgangsrecht is voorzien.

10.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, moet het bestuursorgaan aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, onder 4.3.

10.3.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, gelet op de toelichting die de raad en het college hebben gegeven, op het standpunt mogen stellen dat toepassing van de nieuwe beleidsregel in dit concrete geval tot onevenredige gevolgen leidt bij [partij], in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen. De raad mocht daarom voor dit concrete geval met toepassing van artikel 4:84 van de Awb afwijken van de nieuwe beleidsregel.

Het betoog slaagt niet.

Exceptieve toetsing

11.     De vereniging betoogt dat de raad het plan ten onrechte heeft vastgesteld op grond van artikel 3.78 van de IOV. Dit artikel is volgens de vereniging onverbindend, omdat het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De criteria voor een fysieke tegenprestatie zijn volgens de vereniging ten onrechte in een beleidsregel opgenomen in plaats van in artikel 3.78 van de IOV zelf.

11.1.  Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.

11.2.  De Afdeling ziet in wat de vereniging heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat artikel 3.78 van de IOV onverbindend is. De omstandigheid dat de criteria voor een fysieke tegenprestatie zijn uitgewerkt in een beleidsregel en niet in de IOV zelf, betekent namelijk niet dat artikel 3.78 van de IOV rechtsonzeker is. Er is in zoverre daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad artikel 3.78 van de IOV vanwege rechtsonzekerheid niet aan het plan ten grondslag heeft kunnen leggen.

Het betoog slaagt niet.

Sloopmeters en fosfaatrechten

12.     De vereniging betoogt dat het plan in strijd met artikel 3.78, tweede lid, onder a, onder II, van de IOV, in samenhang gelezen met de oude beleidsregel, is vastgesteld. De raad heeft namelijk niet goed gemotiveerd dat er 1.000 m² aan gesloopte bedrijfsgebouwen en 3.500 kg aan ingeleverde fosfaatrechten aan het besluit ten grondslag liggen. Volgens de vereniging mag de sleufsilo niet in de berekening van de sloopmeters worden meegenomen, waardoor er geen 1.000 m², maar slechts 756 m² aan gesloopte bedrijfsgebouwen aan het besluit ten grondslag ligt. Daarnaast betoogt de vereniging dat een deel van de fosfaatrechten na aankoop direct is ingeleverd. De kwaliteitswinst heeft daarom niet op de locatie aan de [locatie B] plaatsgevonden, maar ergens anders.

12.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat er 1.000 m² aan gesloopte bedrijfsgebouwen aan het plan ten grondslag ligt, omdat de sleufsilo op grond van de oude beleidsregel in de berekening van de sloopmeters mag worden meegenomen. Daarnaast mag de inlevering van fosfaatrechten als kwaliteitswinst worden ingebracht, ongeacht of deze rechten daarvoor speciaal zijn aangekocht. Volgens de raad ligt er een voldoende fysieke tegenprestatie aan het plan ten grondslag.

12.2.  De Afdeling ziet in wat de vereniging heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3.78, tweede lid, onder a, onder II, van de IOV, in samenhang gelezen met de oude beleidsregel, is vastgesteld. Anders dan de vereniging betoogt, stelt artikel 4 van de oude beleidsregel niet de eis dat 1.000 m² aan bedrijfsgebouwen moet zijn gesloopt. Artikel 4, onder e, onder 1º, van de oude beleidsregel vereist dat alle bebouwing die in gebruik was voor de beëindigde varkens- of kippenhouderij moet zijn gesloopt. Weliswaar is in enkele passages van de toelichting van de oude beleidsregel opgenomen dat de oppervlakte van een gesloopte sleufsilo niet of slechts gedeeltelijk meetelt voor de fysieke tegenprestatie, maar die passages gaan over het genereren van kwaliteitswinst op grond van artikel 3 van de beleidsregel en dus niet over het genereren van kwaliteitswinst op grond van artikel 4 van de oude beleidsregel. De raad heeft de sleufsilo daarom terecht ingebracht als deel van de fysieke tegenprestatie. Daarnaast mocht de raad op grond van artikel 4, onder e, van de oude beleidsregel ook 3.500 kg aan ingeleverde fosfaatrechten als fysieke tegenprestatie inbrengen. Weliswaar is het in de nieuwe beleidsregel niet langer mogelijk om ingeleverde fosfaatrechten in te brengen als fysieke tegenprestatie, onder meer vanwege de omstandigheid dat deze rechten niet altijd zijn gekoppeld aan de locatie waar de kwaliteitsverbetering plaatsvindt, maar gelet op wat is overwogen onder 10.3 mocht de raad op dit punt van de nieuwe beleidsregel afwijken.

Het betoog slaagt niet.

Borging van de kwaliteitswinst

12.3.  De vereniging betoogt dat het plan in strijd met artikel 4, onder b, van de oude beleidsregel is vastgesteld. Volgens de vereniging had in het plan moeten worden geborgd dat is uitgesloten dat de kwaliteitswinst aan de [locatie B] teniet wordt gedaan door nieuwe bebouwing, bijvoorbeeld voor het bouwen van woningen. De vereniging verwijst ter onderbouwing naar het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied 2013 (incl. Lint Oosteind), herziening 26 ([locatie B])", dat twee landgoedwoningen mogelijk maakt aan de [locatie B]. Volgens de vereniging had de raad één bestemmingsplan moeten vaststellen voor zowel de nieuwe woning aan de [locatie A] als de beëindigde veehouderij aan de [locatie B].

12.4.  De raad stelt zich op het standpunt dat in het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied" is geborgd dat een nieuwe intensieve veehouderij aan de [locatie B] is uitgesloten. De raad heeft toegelicht dat, in het geval voor de [locatie B] een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld, over de aanvaardbaarheid van eventuele bebouwing in dat plan een nieuwe afweging zal moeten worden gemaakt, waarbij alle (provinciale) regels moeten worden toegepast.

12.5.  De Afdeling ziet in wat de vereniging heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 4, onder b, van de oude beleidsregel is vastgesteld. Zoals de raad heeft toegelicht, is in het bestemmingsplan "Buitengebied" vestiging van een nieuwe intensieve veehouderij aan de [locatie B] uitgesloten. De omstandigheid dat in het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied 2013 (incl. Lint Oosteind), herziening 26 ([locatie B])" twee landgoedwoningen zijn voorzien aan de [locatie B], leidt niet tot een ander oordeel. Nog daargelaten dat dit plan nog niet is vastgesteld, stelt artikel 4 van de oude beleidsregel niet de eis dat moet zijn geborgd dat op de locatie waar de milieubelastende activiteit wordt gesaneerd, de bouw van nieuwe woningen is uitgesloten. Anders dan de vereniging betoogt, is het aan de raad om ervoor te kiezen om al dan niet één bestemmingsplan vast te stellen voor de nieuwe woning aan de [locatie A] en de beëindigde veehouderij aan de [locatie B].

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

13.     Gelet op het vorenstaande is het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek hersteld en ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 20 december 2023 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten.

Het besluit van 31 januari 2023

14.     Omdat het besluit van 20 december 2023 in stand blijft, waarbij het besluit van 31 januari 2023 geheel is vervangen, komt aan het oorspronkelijke besluit van 31 januari 2023 geen betekenis meer toe. Onder deze omstandigheden en omdat niet is gebleken van enig belang, is de Afdeling van oordeel dat de vereniging geen belang meer heeft bij een inhoudelijke bespreking van haar beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 31 januari 2023. Dat betekent dat het beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk is.

Proceskosten

15.     De raad moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2023 gegrond;

II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oosterhout van 20 december 2023 tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2013 (incl. Lint Oosteind), herziening 34 ([locatie A])";

III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;

IV.      verklaart het beroep tegen het besluit van 31 januari 2023 niet-ontvankelijk;

V.       veroordeelt de raad van de gemeente Oosterhout tot vergoeding van bij Milieuvereniging Oosterhout en Erfgoedvereniging Bond Heemschut in verband met de behandeling van hun beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.667,41, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

VI.      gelast dat de raad van de gemeente Oosterhout aan Milieuvereniging Oosterhout en Erfgoedvereniging Bond Heemschut het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.

w.g. Uylenburg

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Graaff-Haasnoot

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2025

531-1092