ECLI:NL:RBZWB:2025:5415 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - 15 augustus 2025
Uitspraak
Rechtsgebieden
Genoemde wetsartikelen
Uitspraak inhoud
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/10757
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres,
(gemachtigde: mr. H.J. Oosterhagen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland, GS.
Inleiding
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van GS van 12 september 2023 over het lager vaststellen (op € 98.074,05) van subsidie voor het project “ [naam project] ”.
De rechtbank heeft het beroep op 22 juli 2025 op zitting behandeld. Namens eiseres waren haar gemachtigde en [naam 1] aanwezig. GS heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
Beoordeling door de rechtbank
Op 11 maart 2015 is de Subsidieverordening Plattelandsontwikkelingsprogramma 2014-2020 (POP-3) Zeeland vastgesteld (hierna: de Subsidieverordening). Subsidie op grond van de Subsidieverordening wordt verstrekt voor activiteiten ten behoeve van het in de Europese Unie gelegen deel van Nederland waarvan de resultaten aantoonbaar ten goede komen aan het platteland van Nederland of de agrarische sector.
GS heeft op grond van de Subsidieverordening
[stichting 1] te [plaats 1] heeft op 30 maart 2019 subsidie aangevraagd voor het project ‘ [naam project] ’ op grond van de Subsidieverordening en het Openstellingsbesluit. Het project ziet op het ontwikkelen van de [kerk] aan de [adres 1] en [adres 2] in [plaats 1] tot een warm en toegankelijk cultureel en multifunctioneel centrum waar zoveel mogelijk mensen kunnen genieten van en/of kennismaken met cultuur, historie en regionale gastronomie.
GS heeft op 22 oktober 2019 een beschikking tot subsidieverlening vastgesteld. GS heeft besloten tot een subsidieverlening van € 113.000,-.
Op 17 maart 2021 heeft eiseres GS verzocht om een wijziging van die beschikking.
GS heeft bij besluit van 12 mei 2021 besloten om de naam van de begunstigde van het project te wijzigen van [stichting 1] [plaats 1] naar [eiseres] .
In de tussentijd heeft eiseres € 96.260,72 aan deelbetalingen ontvangen. In deelbetaling 1 heeft eiseres € 60.087,79 ontvangen. In deelbetaling 2 heeft eiseres € 36.172,93 ontvangen.
Op 18 oktober 2022 heeft eiseres GS verzocht om de subsidie vast te stellen.
Bij beschikking tot subsidievaststelling van 25 januari 2023 (primair besluit) heeft GS de subsidie voor het project ‘ [naam project] ’ vastgesteld op € 98.075,05 en heeft GS € 1.814,33 uitbetaald. Subsidiering van een kostenbedrag van € 8.337,00 heeft GS afgewezen op grond van artikel 1.13, eerste lid, onder a en artikel 1.27, tweede lid, onder a, van de Subsidieverordening. Daarnaast heeft een extra verlaging plaatsgevonden op grond van de 10%-kortingsregel uit artikel 1.24 van de Subsidieverordening.
Eiseres heeft op 1 februari 2023 bezwaar gemaakt tegen het primair besluit.
GS heeft dat bezwaar bij bestreden besluit van 12 september 2023 – in afwijking van het advies van de commissie bezwaar, beroep en klachten – ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen op 3 november 2023 beroep ingesteld.
2.1 Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, moet eerst worden beoordeeld of eiseres het beroep binnen de beroepstermijn heeft ingesteld. De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt zes weken.
2.2 Het bestreden besluit is volgens GS op 13 september 2023 – niet aangetekend – verzonden naar het adres van eiseres. De rechtbank heeft het beroepschrift ontvangen op 3 november 2023. Eiseres schrijft in het beroepschrift dat zij het bestreden besluit niet per post heeft ontvangen. Eiseres heeft kennisgenomen van het bestreden besluit door het raadplegen van de besluitenlijst van GS.
2.3 Uit vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt dat GS bij een niet aangetekende verzending van een besluit aannemelijk moet maken dat dit is verzonden. Het bestuursorgaan kan daarbij in eerste instantie volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daarvoor is in elk geval vereist dat het betreffende stuk is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Als het bestuursorgaan de verzending aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde om dit te ontzenuwen. Hiertoe is voldoende dat, op grond van wat deze aanvoert, de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
2.4 Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit is verzonden naar eiseres. Op het niet aangetekend verzonden bestreden besluit is het juiste adres vermeld. GS heeft echter onvoldoende stukken overgelegd waaruit volgt dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. In een brief van 2 april 2024 heeft GS aan de rechtbank medegedeeld dat verzending verloopt via een vastgesteld werkproces. De verzenddatum wordt conform dit proces handmatig toegevoegd aan de zaak in het ‘Document management systeem’ (hierna: DMS). In het DMS staat volgens GS aangegeven dat het bestreden besluit op 13 september 2023 is verzonden. Een weergave van het bestreden besluit in het DMS heeft GS ook in de brief gevoegd. Naar het oordeel van de rechtbank kan daaruit niet worden afgeleid dat sprake is van een voldoende deugdelijke verzendadministratie. Het overzicht bevat een beschrijving van de interne verwerking van de post. Uit dat overzicht blijkt niet op welk moment het poststuk is overgedragen aan een postbezorger. Ter zitting heeft GS toegelicht dat de handelingen ten aanzien van het poststuk in het DMS worden geregistreerd tot het moment dat het poststuk op een interne plek voor de verzending van uitgaande post wordt neergelegd. De rechtbank ziet in het overzicht niet dat het moment van overdracht aan de postbezorger is geregistreerd in het DMS.
2.5 Het voorgaande betekent dat de beroepstermijn niet een dag na 13 september 2023 is aangevangen. Eiseres heeft aannemelijk gemaakt dat zij niet eerder kennis heeft genomen van het bestreden besluit dan ná publicatie van de besluitenlijst op de website van de gemeente op [datum] 2023. Die publicatie is bijgewerkt op 21 september 2023.
3. Wettelijk kader
3.1 In een ‘beschikking tot subsidieverlening’ geeft een bestuursorgaan een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend en vermeldt het bestuursorgaan het bedrag van de subsidie dat daarvoor wordt verleend.
3.2 Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan in een ‘beschikking tot vaststelling’ de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
3.3 De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4. De besluiten
4.1 Beschikking tot subsidieverlening
4.1.1 In een beschikking tot subsidieverlening van 22 oktober 2019 heeft GS een subsidieaanvraag van eiseres op grond van het openstellingsbesluit goedgekeurd. De totale goedgekeurde subsidiabele projectkosten heeft GS vastgesteld op € 189.954,10. Dit bedrag is opgebouwd uit de volgende kosten:
4.1.2 In de beschikking is daarnaast vastgesteld dat een subsidie aan eiseres wordt verleend van maximaal € 113.000,-. Dit bedrag bestaat uit een EU bijdrage van € 56.500,-, een bijdrage van de gemeente Noord Beveland van € 56.500. Een bedrag van € 76.951,10 valt onder de ‘eigen bijdrage’ van eiseres.
4.1.3 Als meetbare resultaten staan in de beschikking tot subsidieverlening opgenomen:
4.2 Beschikking tot subsidievaststelling
4.2.1 In de beschikking tot subsidievaststelling (primair besluit) heeft GS de subsidie lager vastgesteld. GS heeft de subsidieverlening lager vastgesteld op: € 98.075,05. Subsidiering van een kostenbedrag van € 8.337,00 heeft GS afgewezen.
4.2.2 De volgende kosten heeft GS als niet subsidiabel beoordeeld:
4.2.3 Daarnaast heeft een extra verlaging plaatsgevonden door toepassing van de 10%- kortingsregel uit artikel 1.24 van de Subsidieverordening.
4.3 Bestreden besluit
4.3.1 In het bestreden besluit heeft GS de motivering aangevuld. Uit de beschikking tot subsidieverlening blijkt volgens GS dat de subsidie is verleend overeenkomstig de aanvraag en het daarbij behorende projectplan.
4.3.2 In het kader van de heroverweging in bezwaar heeft een herbeoordeling van de drie video’s plaatsgevonden. De kosten voor het maken van de video’s zijn opnieuw door GS beoordeeld als kosten die niet aantoonbaar rechtstreeks zijn toe te rekenen aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft. GS heeft geconcludeerd dat de video’s niet als project gerelateerd aangemerkt kunnen worden. De video’s zijn niet in overeenstemming met de aanvraag en het projectplan. Volgens GS is in de video’s slechts kort zichtbaar hoe de nieuwe inrichting van de kerk eruitziet. Verdere beelden van de transitie van de kerk (doelstelling project) ontbreken.
5. Gronden
Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat GS de subsidie ten onrechte lager heeft vastgesteld, omdat factuur 1 en factuur 2 ten onrechte niet zijn meegenomen in de subsidievaststelling. GS heeft onvoldoende gemotiveerd en onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom deze facturen niet zijn meegenomen. Dit zijn kosten die in het kader van het project zijn gemaakt en vallen binnen de vooraf overeengekomen subsidiabele activiteiten. Volgens eiseres is het bestreden besluit ook in strijd met het vertrouwensbeginsel. Eiseres heeft er gelet op de beschikking tot subsidieverlening en eerdere correspondentie op mogen vertrouwen dat deze kosten in aanmerking zouden komen voor subsidie. Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat GS in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat een belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat rekening is gehouden met de belangen van eiseres. De subsidieverlaging heeft impact op de financiële uitvoerbaarheid van het project.
6. Beoordeling
6.1 In de beschikking tot subsidieverlening heeft GS subsidie (€ 10.000,-) verleend voor onder andere: kosten voor promotie en publiciteit.
6.2 Bij het verzoek om de beschikking tot subsidievaststelling heeft eiseres factuur 1 en factuur 2 ingediend. Op factuur 1 staat dat een bedrag van € 6.413,00 voor ‘Promotie en publiciteitswerk’. Op factuur 2 staat een bedrag van € 1.850,00 voor ‘Publiciteit en promotie’.
6.3 Als hoofdregel geldt dat de subsidie in de beschikking tot subsidievaststelling wordt vastgesteld overeenkomstig de beschikking tot subsidieverlening.
6.4 De rechtbank is van oordeel dat GS onvoldoende heeft gemotiveerd dat de subsidie van eiseres redelijkerwijs lager moest worden vastgesteld. Meer specifiek heeft GS onvoldoende gemotiveerd waarom factuur 1 en factuur 2 buiten beschouwing gelaten moesten worden. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe.
6.5 De rechtbank stelt vast dat de motivering van GS – voor het buiten beschouwing laten van factuur 1 en factuur 2 – in het bestreden besluit tegenstrijdig is aan de motivering die door GS ter zitting is gegeven. Gelet op die tegenstrijdige motivering heeft GS niet voldoende gemotiveerd om welke reden de facturen buiten beschouwing zijn gelaten. In overweging 4.2 en 4.3 van deze uitspraak heeft de rechtbank weergegeven welke reden daaraan in het primair en bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Uit die motivering blijkt dat GS de facturen buiten beschouwing heeft gelaten, omdat de kosten niet rechtstreeks betrekking hebben op een activiteit waarvoor subsidie is verleend. GS heeft daartoe besloten omdat de inhoud van de video’s volgens GS afwijkt van de inhoud van de video’s zoals die staat omschreven in de aanvraag en het projectplan en waarvoor subsidie is verleend. Op pagina 3 van het bestreden besluit staat ook expliciet: *“Bij de uitgevoerde herbeoordeling wordt door RVO niet bestreden dat er 3 video’s zijn gemaakt. RVO bestrijdt ook niet dat de facturen van [organisatie] en [stichting 2] betrekking hebben op het maken van de 3 video’s”.*Ter zitting heeft GS daarentegen gesteld dat factuur 1 en factuur 2 buiten beschouwing zijn gelaten, omdat de facturen onvoldoende gespecificeerd zijn om daaruit af te kunnen leiden welke werkzaamheden zijn verricht en om te kunnen beoordelen of die betrekking hebben op het maken van de drie video’s waarvoor subsidie is verleend. GS heeft daar op zitting aan toegevoegd dat een interne fraudeafdeling van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft gesteld dat het erop lijkt dat factuur 1 frauduleus is opgesteld.
6.6 De rechtbank is daarnaast van oordeel dat GS de in het bestreden besluit genoemde reden voor het buiten beschouwing laten van de facturen onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank stelt daarbij voorop dat GS niet heeft gemotiveerd op welke in artikel 4:46, tweede of derde lid, van de Awb genoemde verlagingsgrondslag die reden is gebaseerd.
Daarbij komt dat GS onvoldoende heeft gemotiveerd dat de drie video’s niet voldoen aan de daarvoor gestelde vereisten in de beschikking tot subsidieverlening en het projectplan. Naar het oordeel van de rechtbank is uit die beschikking en het projectplan niet gebleken dat inhoudelijke eisen zijn gesteld aan het maken van de drie video’s. Uit de beschikking tot subsidieverlening blijkt uitsluitend dat een bedrag van € 10.000,- aan subsidie is verleend voor promotie en/of publiciteit. Als meetbaar resultaat is o.a. opgenomen: het opnemen van drie video’s t.b.v. promotie en/of publiciteit. In die beschikking staan geen inhoudelijk eisen opgenomen waaraan de video’s moeten voldoen. Uit artikel 1.27, vijfde lid, onder b, van de Subsidieverordening volgt dat het projectplan onderdeel uitmaakt van de beschikking tot subsidieverlening. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het projectplan niet dat inhoudelijk nadere eisen zijn gesteld aan de video’s. Op de inventarislijst van het procesdossier dat door GS aan de rechtbank is toegezonden staan twee projectplannen: ‘bijlage 6, bijlage bij aanvraag – format projectplan – maart 2019’ en ‘bijlage 7, bijlage bij aanvraag – projectplan 2018 [kerk] – maart 2019’. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit die projectplannen dat het de bedoeling is om in de kerk verhalen te vertellen over [plaats 2] en haar bewoners. Uit de projectplannen blijkt dat dit gebeurt door middel van verhalenvertellers, foto’s en video’s. In het projectplan zijn vijf ideeën voor dergelijke verhalen opgenomen. GS heeft redelijkerwijs niet kunnen besluiten dat de inhoud van de video’s in strijd is met het projectplan omdat de video’s volgens GS geen betrekking hebben op een of meer van die vijf ideeën. Voorts staat in het projectplan dat het ging om ideeën die nader uitgewerkt moesten worden. Dat sluit niet uit dat de uitwerking van die ideeën anders uitpakt dan GS kennelijk heeft verwacht.
Dit motiveringsgebrek telt de rechtbank zwaarder nu verweerder bij het nemen van de beslissing op bezwaar is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Verder is van belang dat blijkens verweerders toelichting ter zitting de eigenlijke reden voor het niet toekennen van deze posten kennelijk is dat verweerder, althans RVO, die de regeling namens verweerder uitvoert, meent dat er sprake zou kunnen zijn van fraude. Verweerder heeft die reden noch in het primair besluit, noch in net bestreden besluit op bezwaar genoemd als dragende reden en heeft daarvoor ter zitting weliswaar enige aanwijzingen gepresenteerd maar geen overtuigend bewijs. Dat de fraudeafdeling van RVO van oordeel zou zijn dat het erop lijkt dat er is gefraudeerd met één van de nota’s, is op zichzelf genomen niet voldoende voor de conclusie.
7. Conclusie
7.1 De rechtbank zal het beroep gelet op het geconstateerde motiveringsgebrek gegrond verklaren. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Gelet daarop hoeven de overige beroepsgronden niet meer te worden besproken.
7.2 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat GS aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7.3 De rechtbank veroordeelt GS in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907, en wegingsfactor 1).
De beslissing
De rechtbank:
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 15 augustus 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Subsidieverordening Plattelandsontwikkelingsprogramma 2014-2020 (POP-3) Zeeland (de Subsidieverordening)
Artikel 1.13, eerste lid, onder a, van de Subsidieverordening Subsidie wordt in ieder geval niet verstrekt voor de volgende kosten: kosten die niet aantoonbaar rechtstreeks aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft zijn toe te rekenen.
Artikel 1.24, tweede lid, van de Subsidieverordening Indien het gevraagde bedrag aan voorschot meer dan 10% hoger is dan het onder het eerste lid berekende bedrag, wordt het onder het eerste lid berekende bedrag verlaagd.
Artikel 1.2, eerste lid, van de Subsidieverordening.
Artikel 1.3 van de Subsidieverordening.
Artikel 6:7 van de Awb.
Artikel 6:8, eerste lid, van de Awb.
Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb.
ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1277, r.o. 5.2.
Te raadplegen via: https://www.zeeland.nl/ (onder ‘Bestuur’ en ‘Vergaderoverzicht GS & PS’).
CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31, r.o. 4.2.
Artikel 6.7, tweede lid, van de Awb.
Artikel 4:30, eerste lid, en artikel 4:31, eerste lid, van de Awb.
Artikel 4:42 en artikel 4:46 van de Awb.
Dat het projectplan onderdeel vormt van die beschikking volgt volgens GS uit artikel 1.27, vijfde lid, onder b, van de Subsidieverordening.
Zie ook artikel 5, onder m, van het Openstellingsbesluit.
Artikel 4:46, eerste lid, van de Awb.
Artikel 4:46, tweede en derde lid, van de Awb.