ECLI:NL:RBOVE:2025:5745 - Rechtbank Overijssel - 25 september 2025

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 24/2584

(gemachtigde: mr. C. Karlas),

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder, (hierna: de minister), (gemachtigden: mr. I.M. van der Heijden en mr. S.J. Maertzdorf).

Deze uitspraak gaat over een door [eiser] ontvangen subsidie op grond van de Subsidieregeling Coronabanen in de Zorg. De minister heeft deze subsidie aan [eiser] toegekend, maar is op basis van nader onderzoek van mening dat [eiser] niet heeft voldaan aan de subsidievoorwaarden omdat de subsidiabele activiteiten niet zijn uitgevoerd. [eiser] zou geen coronabanen hebben ingezet omdat het door haar gecontracteerde detacheringsbureau geen personeel in dienst had en ook niet heeft ingehuurd. Daarom heeft de minister de subsidie op € 0,- vastgesteld en bepaald dat [eiser] het al verleende bedrag van € 67.833,99 moet terugbetalen. [eiser] is het hier niet mee eens. Volgens hem blijkt uit de overgelegde detacheringsovereenkomst en andere stukken dat wel coronabanen zijn ingezet. De rechtbank oordeelt dat de minister heeft kunnen bepalen dat [eiser] het verleende bedrag moet terugbetalen. [eiser] heeft namelijk niet aangetoond dat de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden. [eiser] krijgt geen gelijk en het beroep is ongegrond. Aan [eiser] wordt wel een schadevergoeding toegekend in verband met een overschrijding van de redelijke termijn.

Procesverloop

Bij besluit van 20 april 2023 heeft de minister de aan [eiser] verleende subsidie op grond van de subsidieregeling Coronabanen in de Zorg (hierna: de Subsidieregeling) op € 0,- vastgesteld en een bedrag van € 67.833,99 van [eiser] teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 28 maart 2024 op het bezwaar van [eiser] is de minister bij dat besluit gebleven.

1.1. [eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

1.2. De minister heeft een verweerschrift ingediend.

1.3. De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiser] en de gemachtigden van de minister. Het beroep is gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer ZWO 24/2585. In beide zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

Beoordeling door de rechtbank

Aanleiding

[eiser] is een eenmanszaak van de heer [naam].

2.1. [eiser] heeft op 28 maart 2021 een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Subsidieregeling. [eiser] heeft subsidie aangevraagd voor drie coronabanen in de zorg: een zorg-assistent/buddy, een welzijns-assistent en een ondersteuner zorgmedewerker.

2.2. Bij besluit van 17 juni 2021 heeft de minister een subsidie ter hoogte van € 67.833,99 aan [eiser] verleend voor drie coronabanen in de zorg. Deze coronabanen kunnen ingezet worden in de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021.

2.3. [eiser] heeft een voorschot van 100 procent van het subsidiebedrag ontvangen.

2.4. Op 26 mei 2022 heeft [eiser] een aanvraag tot vaststelling van de subsidie bij de minister ingediend. In deze aanvraag is een bedrag van € 67.432,39 aan werkelijke kosten opgenomen.

2.5. Na de indiening van de aanvraag tot vaststelling van de subsidie is [eiser] in een steekproef gevallen.

2.6. Op 14 maart 2023 en 27 maart 2023 heeft de minister aanvullende informatie bij [eiser] opgevraagd om de aanvraag tot vaststelling van de subsidie te kunnen beoordelen.

2.7. [eiser] heeft verschillende documenten naar de minister toegestuurd.

2.8. De minister is vervolgens overgegaan tot de besluitvorming die beschreven is onder Procesverloop.

De besluitvorming

De minister heeft aan het primaire besluit van 20 april 2023 ten grondslag gelegd dat [eiser] niet voldaan heeft aan de subsidievoorwaarden. Er is namelijk geconstateerd dat de door [eiser] aangevoerde activiteiten voor de subsidie niet zijn uitgevoerd. [eiser] heeft voor het inzetten van personeel voor de coronabanen gebruik gemaakt van de detacheerders Adviesbureau 010 en Jobbay, maar deze detacheerders hadden blijkens informatie van de minister geen personen in dienst gedurende de inleenperiode. Daarom heeft de minister de subsidie op nihil vastgesteld en het verschil tussen het vastgestelde subsidiebedrag en het ontvangen voorschot van [eiser] teruggevorderd. Verder is in het primaire besluit vermeld dat [eiser] ter signalering zal worden opgenomen in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik.

3.1. Na ontvangst van het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb heeft de minister de beslissing op bezwaar genomen. Hierin is overwogen dat [eiser] onvoldoende heeft aangetoond dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. [eiser] heeft voldoende gelegenheid gekregen om het contract tussen het detacheringsbureau en de coronabaan/zzp-er, dan wel andere stukken te overleggen die onderbouwen dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Onder andere naar aanleiding van het rapport van de Nederlandse Arbeidsinspectie ligt het op de weg van [eiser] om deze stukken aan te leveren. De door [eiser] overgelegde mantelovereenkomsten zijn volgens de minister onvoldoende onderscheidend. Dit betekent dat [eiser] niet heeft voldaan aan het vereiste in artikel 3, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 12, derde en vierde lid, van de Subsidieregeling. Op grond hiervan kan de subsidie op nihil worden vastgesteld. In het bestreden besluit heeft de minister verder overwogen dat geheel ten overvloede is geconstateerd dat niet is voldaan aan het cao-vereiste en dat ook om deze reden de subsidieaanvraag van [eiser] niet aan de subsidievoorwaarden voldoet*.*

Bespreking van de beroepsgronden

Gewijzigde grondslag

[eiser] heeft zich op het standpunt gesteld dat de nihilstelling van de subsidie in het bestreden besluit op een geheel andere grondslag is gebaseerd dan in het primaire besluit. Aanvankelijk meende de minister namelijk dat de subsidiabele activiteiten niet hadden plaatsgevonden omdat de ingeschakelde detacheringsbureaus geen personeel in dienst hadden gedurende de inleenperiode. Na bezwaar meent de minister dat [eiser] niet zou hebben aangetoond dat de subsidiabele activiteiten hebben plaatsgevonden, omdat de detacheringscontracten niet zien op specifieke, natuurlijke personen. Het ging daarom niet langer om de vraag of detachering was toegestaan. Volgens [eiser] kan dit niet, is onduidelijk wat in het bestreden besluit wordt hersteld en is hier sprake van een gebrek dat niet kan worden gepasseerd.

4.1. Voor zover [eiser] hiermee heeft willen wijzen op een onjuiste toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), volgt de rechtbank dat niet. Er is hier namelijk geen sprake van toepassing van artikel 6:22 van de Awb door de minister.

4.2. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb is de minister naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Deze heroverweging geeft de minister de gelegenheid om eventuele gebreken in het besluit te herstellen en de motivering van het besluit te verbeteren, aan te vullen of alsnog te geven[1]. Dat in het bestreden besluit op een andere manier wordt gemotiveerd dat [eiser] niet heeft aangetoond dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht dan in het primaire besluit is gedaan, past naar het oordeel van de rechtbank binnen de kaders van artikel 7:11 van de Awb. Omdat aan beide besluiten ten grondslag ligt dat [eiser] niet heeft aangetoond dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht, wordt [eiser] niet gevolgd in de stelling dat sprake is van een andere grondslag.

4.3. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Nadere eisen?

[eiser] heeft betoogd dat achteraf nadere eisen zijn gesteld aan de verleende subsidie. Deze nadere eisen waren ten tijde van de subsidieaanvraag niet bekend en bleken ook niet uit de Subsidieregeling.

5.1. Dit betoog van [eiser] volgt de rechtbank evenmin. In de Subsidieregeling is omschreven aan welke regels een subsidieaanvrager moet voldoen. In artikel 12, derde lid, van de Subsidieregeling is bepaald dat de zorgaanbieder aan de hand van een verklaring inzake werkelijke kosten aantoont dat de activiteiten zijn verricht en dat is voldaan aan de verplichtingen die aan de verleende subsidie zijn verbonden. Deze bepaling uit de Subsidieregeling is niet gewijzigd in de loop van de tijd. Er is dan ook geen sprake van het achteraf stellen van nadere eisen.

De onderbouwing van de subsidiabele activiteiten

[eiser] heeft zich op het standpunt gesteld dat voldoende is aangetoond dat de subsidiabele activiteiten hebben plaatsgevonden.

6.1. In artikel 3, eerste lid, van de Subsidieregeling zijn de subsidiabele activiteiten van de Subsidieregeling omschreven: De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het tewerkstellen en begeleiden van werknemers via coronabanen om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen.

6.2. Zoals ook volgt uit hetgeen hierboven onder 5.1 is overwogen, moet de zorgaanbieder (onder meer) aantonen dat de activiteiten zijn verricht. Op [eiser] rust hier dus de bewijslast om aan te tonen dat hij werknemers te werk heeft gesteld om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen.

6.3. [eiser] heeft ter onderbouwing van de aanvraag om subsidievaststelling detacheringsovereenkomsten met Adviesbureau 010 en Jobbay, facturen van Adviesbureau 010 en Jobbay, een transactieoverzicht van een betaalrekening, een zelf ingevuld Excel-bestand en een overeenkomst van opdracht met zorginstelling Wmo per 1 januari 2022 overgelegd.

6.4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister deze documenten onvoldoende kunnen achten ter onderbouwing van de subsidiabele activiteiten. Uit geen van deze documenten blijkt namelijk wie door [eiser] te werk is gesteld, terwijl in het kader van de Subsidieregeling verwacht mag worden dat een aanvrager – in dit geval [eiser] – aantoont welke persoon te werk is gesteld in een specifieke baan om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen. Daarbij heeft de minister kunnen betrekken de rapporten van de Nederlandse Arbeidsinspectie van 11 april 2023 en 10 januari 2024, die bij de processtukken zitten. Uit het rapport van 11 april 2023 volgt dat geldstromen naar de detacheerders Adviesbureau 010 en Tradebay (handelend onder de naam Jobbay) niet aantoonbaar zijn gebruikt voor de inhuur van additioneel personeel. Uit het rapport van 10 januari 2024 blijkt dat Adviesbureau 010 en Jobbay geld overmaken naar bedrijven voor andere doeleinden dan het inhuren van personeel. Zo hebben de bedrijven waarnaar Adviesbureau 010 en Jobbay geld hebben overgemaakt, helemaal geen (zorg)personeel in dienst. Ook volgt uit dit rapport dat vanuit Adviesbureau 010 geld is overgemaakt naar andere ondernemingen van de heer [naam] en zijn familie. Mede gelet op deze bevindingen, heeft de minister van [eiser] een concretere onderbouwing mogen verwachten van wie door [eiser] te werk is gesteld. Dat de overeenkomsten tussen de detacheerder en haar werknemers geen stukken zijn die [eiser] onder zich dient te hebben en dat uit de Subsidieregeling niet volgt dat separate detacheringsovereenkomsten per ingezette gedetacheerde dienden te worden opgesteld, maakt dit niet anders. [eiser] heeft deze subsidie aangevraagd en moet aantonen dat hij iemand te werk heeft gesteld. Dit had gekund door het overleggen van een overeenkomst tussen de door [eiser] gebruikte detacheerder en de betrokken werknemer of door het overleggen van andere documenten waaruit blijkt welke persoon door [eiser] te werk is gesteld. Hoewel daartoe door de minister in de gelegenheid gesteld, heeft [eiser] ook niet met andere stukken onderbouwd welke specifieke personen te werk zijn gesteld. Het betoog van [eiser] dat hij genoegzaam heeft aangetoond dat er medewerkers zijn ingeleend via detachering voor het verrichten van de subsidiabele activiteiten, volgt de rechtbank dan ook niet. Dat [eiser] er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de aangeleverde documenten toereikend waren voor de subsidievaststelling, volgt de rechtbank evenmin. [eiser] heeft dat betoog onvoldoende onderbouwd. Hij heeft bijvoorbeeld niet gewezen op een specifieke verklaring waar hij een dergelijk vertrouwen uit zou mogen afleiden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister dan ook kunnen oordelen dat [eiser] niet heeft aangetoond dat de subsidiabele activiteiten zijn uitgevoerd.

De bevoegdheid tot lagere vaststelling en terugvordering

Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;

b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

(…).

7.1. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb geldt als uitgangspunt dat wanneer een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening[2]. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft de minister evenwel de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen indien zich één of meer van de in dat artikellid opgenomen omstandigheden voordoen. Die bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. De minister heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat hij de keuze heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken.

7.2. Indien toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, dient daarbij het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, in acht te worden genomen. Dat betekent dat de gevolgen van de lagere vaststelling niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In het geval dat de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting, zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger. Daarbij zijn tevens van belang de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten[3].

7.3. Zoals terecht door [eiser] naar voren is gebracht, heeft de minister in het bestreden besluit nagelaten om een belangenafweging te maken. In zoverre heeft de minister het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.

7.4. In het verweerschrift heeft de minister de belangenafweging echter alsnog gemaakt. Volgens de minister weegt het algemeen belang van correcte besteding van subsidiegelden en van het terugvorderen van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen zwaar. Het belang om publieke gelden op de juiste wijze te besteden is groot. Volgens de minister weegt dit belang hier zwaarder dan het belang van [eiser]. Wat betreft de terugvordering is de minister van mening dat, met het verleende uitstel van het betalen van het teruggevorderde bedrag hangende bezwaar en het bieden van de gelegenheid om te onderbouwen waarom een betalingsregeling nodig zou zijn, voldoende rekening is gehouden met de financiële situatie van [eiser].

7.5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in redelijkheid kunnen besluiten dat de voor [eiser] nadelige gevolgen van de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van het uitbetaalde subsidiebedrag in dit geval niet opwegen tegen het belang van de minister. De minister moet vanuit het oogpunt van een zorgvuldige besteding van publieke middelen in principe gebruik maken van de bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten. Dat is een legitiem doel waaraan belangrijke betekenis toekomt. Dat [eiser] opgedoekt zal worden, dat hij achter zal blijven met enorme schulden en dat hij in het misbruik en oneigenlijk gebruik register wordt opgenomen – zoals door [eiser] naar voren is gebracht –, maakt de terugvordering hier niet onevenredig.

7.6. De rechtbank is van oordeel dat [eiser] niet in zijn belangen is geschaad door het pas in het verweerschrift opnemen van de motivering inzake de belangenafweging. Omdat in het verweerschrift alsnog een toereikende motivering is gegeven, ziet de rechtbank aanleiding om dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.

Het cao-vereiste

Aan een bespreking van de beroepsgrond van [eiser] die zich richt tegen het standpunt van de minister dat [eiser] ten onrechte heeft nagelaten te voldoen aan het cao-vereiste, komt de rechtbank gelet op het voorgaande niet meer toe.

Overschrijding redelijke termijn?

Ter zitting heeft [eiser] gesteld dat de redelijke termijn in deze zaak is overschreden.

9.1. Voor een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens, geldt het volgende.

9.2. In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd[4].

9.3. De minister heeft het bezwaarschrift van [eiser] tegen het besluit van 20 april 2023 op 26 mei 2023 ontvangen. Op 28 maart 2024 heeft de minister op het bezwaar beslist.

9.4. De rechtbank heeft het beroepschrift tegen het besluit op bezwaar van 28 maart 2024 op 6 mei 2024 ontvangen. In de uitspraak van vandaag heeft de rechtbank op dit beroep beslist.

9.5. De redelijke behandelingsduur van het bezwaar en beroep tezamen is, gerekend vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift van [eiser], met ongeveer vier maanden overschreden.

9.6. Uit het voorgaande volgt dat de overschrijding van de redelijke behandelingsduur van het bezwaar en beroep tezamen volledig aan de minister moet worden toegerekend. De duur van de bezwaarprocedure bedroeg ongeveer tien maanden en was daarmee ongeveer vier maanden te lang. De termijn in de rechterlijke fase is niet overschreden.

9.7. Bij een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [eiser] toe te kennen schadevergoeding € 500,-.

9.8. De minister wordt daarom veroordeeld tot vergoeding van schade aan [eiser] tot een bedrag van € 500,-.

Conclusie en gevolgen

De slotsom is dat de minister de subsidie op een bedrag van € 0,- mocht vaststellen en het teveel betaalde voorschot van € 67.833,99 van [eiser] mocht terugvorderen. Het bestreden besluit blijft in stand en het beroep is ongegrond.

10.1. Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn wordt de minister veroordeeld tot een vergoeding van schade aan [eiser] tot een bedrag van € 500,-.

10.2. De toepassing van artikel 6:22 van de Awb betekent in dit geval dat de minister het griffierecht aan [eiser] moet vergoeden en dat de minister hem ook een vergoeding moet betalen voor de proceskosten. De rechtbank berekent de proceskostenvergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [eiser] een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde van [eiser] heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Daarom bedraagt de vergoeding van de proceskosten in totaal € 1.814,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan [eiser] moet vergoeden;
veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan [eiser];
veroordeelt de minister tot betaling aan [eiser] van een schadevergoeding van € 500,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. A.J.G.M. van Montfort en mr. E.C. Rozeboom, leden, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier. Uitgesproken in het openbaar op

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van 5 februari 2025 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2025:412.

Dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1053.

Dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:928.

Dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1475.

Voetnoten