ECLI:NL:RBOBR:2025:6158 - Rechtbank Oost-Brabant - 7 oktober 2025

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 25/1076

(gemachtigden: mr. T.N. Sanders en mr. J.A.M. van der Velden),

het college van gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant, het college (gemachtigden: mr. F.C.S. Warendorf, M. Mulder en C. Molenaar).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:

- de Minister van Infrastructuur en Wateruit Den Haag, de Minister (gemachtigde: mr. drs. B.E.G. Wiskerke)

- Coöperatie Mobilisation for the Environmentuit Nijmegen, MOB (gemachtigde: [naam] )

- Stichting Gezond Wateruit Hansweert, SGW (gemachtigde: [naam] )

- het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reimerswaalhet college van Reimerswaal (gemachtigde: [naam] )

**- het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hulst,**het college van Hulst (gemachtigde: [naam] ).

Deze uitspraak gaat over een lozingsnorm voor het lozen van de stof perfluorbutaatsulfonzuur (PFBS) in het afvalwater van SABIC die via de afvalwaterpersleiding (AWP) op de Westerschelde wordt geloosd. Het college heeft in voorschrift 1.1.1 een tijdelijke lozingseis voor 2025 en 2026 voor de jaarvracht PFBS verbonden aan de geldende omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit (MBA) van 2 april 2002 van SABIC . SABIC is het hier niet mee eens. Zij heeft hiertegen beroep ingesteld.

Procesverloop

Met het bestreden besluit van 25 maart 2025 heeft het college de geldende omgevingsvergunning voor een MBA van 2 april 2002 ambtshalve (uit eigen beweging) gewijzigd.

2.1. SABIC heeft beroep ingesteld tegen het met het bestreden besluit aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift 1.1.1 van het bestreden besluit en heeft een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

2.2. In de uitspraak van 13 juni 2025[1], gerectificeerd op 25 juni 2025[2], heeft de voorzieningenrechter het verzoek gedeeltelijk toegewezen en voorschrift 1.1.1 van het bestreden besluit tot en met deze uitspraak geschorst. De voorzieningenrechter heeft daarin bepaald dat de voorlopige voorziening van rechtswege vervalt als niet wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

2.3. SABIC en het college hebben een verzoek ingediend als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft op 28 juli 2025 bepaald dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Partijen hebben hier geen bezwaar tegen gemaakt.

2.4. De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) ingeschakeld. De StAB heeft op 26 augustus 2025 advies uitgebracht. Partijen hebben hierop gereageerd.

2.5. De rechtbank heeft de derde-partijen in de gelegenheid gesteld deel te nemen aan de procedure. Enkele andere partijen hebben daar ook om verzocht maar de rechtbank heeft hen niet als belanghebbende aangemerkt.

2.6. De rechtbank heeft het beroep op 23 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van SABIC , vergezeld door R. de Nooijer , de gemachtigden van het college, de gemachtigden van de Minister, vergezeld door zijn deskundigen [naam] en [naam] ), de gemachtigden van MOB, van SGW en van de gemeente Reimerswaal. Als deskundigen van de StAB zijn gehoord: M.N. Dirkzwager MSc . en ing. K.S. de Croon .

Beoordeling door de rechtbank

Feiten

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Het bestreden besluit is door het college genomen ter uitvoering van de actualiseringsplicht van artikel 5.38 van de Omgevingswet (Ow). Artikel 8.99, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) concretiseert de plicht tot wijziging van de voorschriften. Het college baseert zich op artikel 8.99, eerste lid, onder b, van het Bkl in samenhang met artikel 8.99, derde lid, van het Bkl. Het bestreden besluit voorziet in een normering door middel van een maximale jaarvracht op meetpunt 4 (op het terrein van SABIC ) van 2,75 kg PFBS per jaar gemeten met de meetmethode in de NEN -ISO-21675. Wanneer na de inwerkingtreding van deze beschikking het kalenderjaar al is aangevangen, geldt de jaarvracht voor een evenredig deel van dat jaar. Daarnaast zijn monitoringsvoorschriften opgenomen. In paragraaf 1.2 van het bestreden besluit is een monitoringsverplichting opgenomen. Het beroep van SABIC richt zich niet tegen paragraaf 1.2.

4.1. Het college heeft geen volledige toetsing van de lozing van de stof met de Algemene Beoordelingsmethodiek (ABM) uitgevoerd. Het college heeft vastgesteld dat er geen best beschikbare technieken (BBT) zijn om de lozing van PFBS te beperken. Het college heeft op basis van een indicatieve norm van 10 ng/l met behulp van de immissietoets-rekenmodule uit het Handboek Immissie van oktober 2019, (verder: het Handboek) in een zogenoemde omgekeerde immissietoets uitgerekend welke lozing (jaarvracht) bij SABIC kan worden toegestaan wanneer de norm van 10 ng/l in acht wordt genomen. Dit heeft geresulteerd in de tijdelijke lozingseis voor PFBS voor de jaren 2025 en 2026 van afgerond 2,75 kg/jaar.

Wie kan deelnemen aan de procedure? 5. In rechtsoverweging 2.5 onder het kopje “Procesverloop” van deze uitspraak is aangegeven dat de rechtbank enkele andere partijen niet in de gelegenheid heeft gesteld om deel te nemen aan de procedure. De rechtbank merkt deze partijen niet aan als belanghebbende. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit in het besluit. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Deze persoon onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de bestuursrechter naar de factoren afstand en milieugevolgen (waaronder volksgezondheidsrisico’s) van de activiteit waar het besluit over gaat. Hij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

5.1. De lozing van de AWP in de Westerschelde vindt plaats bij Waarde. Om die reden zijn een wijkvereniging uit Bergen op Zoom en enkele natuurlijke personen die weliswaar in Zeeland, maar op ruime afstand van het lozingspunt wonen, geen belanghebbenden omdat de gevolgen van het bestreden besluit en de risico’s ervan op een te grote afstand plaatsvinden.

5.2. De rechtbank heeft verder de Stichting Duinbehoud ook niet aangemerkt als belanghebbende omdat het lozingspunt buiten het werkgebied van de Stichting (de Nederlandse kust) ligt en de gevolgen van enige betekenis van het bestreden besluit op een te grote afstand van dat werkgebied plaatsvinden.

Bevoegdheid college op grond van artikel 8.99 van het Bkl

Het college heeft het bestreden besluit genomen op grond van artikel 8.99 van het Bkl. Met dit artikel moet de omgevingsvergunning voor SABIC worden gewijzigd. Partijen verschillen van mening over de vraag of er iets valt te wijzigen. Om te wijzigen moet SABIC wel een omgevingsvergunning hebben op basis waarvan het lozen van PFBS is toegestaan. Daarnaast verschillen partijen van mening of aan de toepassingsvoorwaarden voor de verplichting van artikel 8.99 van het Bkl is voldaan.
De rechtbank zal daarom eerst bepalen of SABIC over een omgevingsvergunning beschikt op grond waarvan het is toegestaan om PFBS te lozen.

7.1. Kort samengevat stellen SGW en MOB dat SABIC in de aanvragen voor de Wvo vergunning 1998 of voor de revisievergunning 2002 nooit het gebruik en/of de lozing van PFBS heeft vermeld. Als dat niet is aangevraagd, is het gebruik en/of de lozing van PFBS volgens SGW en MOB ook niet vergund. MOB stelt vervolgens dat SABIC ook geen belang heeft bij haar beroep. Als het beroep van SABIC zou slagen, zou SABIC nog steeds geen PFBS mogen lozen omdat zij daarvoor geen omgevingsvergunning heeft.

7.2. SABIC stelt dat zij al sinds de jaren ’90, vóór de aanvraag voor de Wvo vergunning 1998 PFBS houdend Rimar zout gebruikt. Zij heeft de lozing van PFBS destijds niet expliciet aangevraagd omdat zij zoveel verschillende stoffen gebruikt dat dit ook niet mogelijk was. Er zijn in de Wvo vergunning dan ook maar voor een beperkt aantal stoffen normen opgenomen. In de vergunning is SABIC in voorschrift 9 verplicht een interne procedure te volgen bij de introductie van nieuwe stoffen. SABIC betwist echter dat PFBS destijds een nieuwe stof was en dat zij op basis van die interne procedure de lozing van PFBS moest melden. SABIC wijst verder op de aanvraag voor de revisievergunning 2002. Hierin is vermeld dat in de LXF fabriek vermenging met additieven (toevoegingen) zoals vlamvertragers plaatsvindt en dat het waswater van de mengers in de bedrijfsafvalwaterzuivering wordt behandeld. In de paragraaf over water is vermeld dat in de afvalwaterstromen van, onder andere, de LXF fabriek sporen/resten van alle gebruikte additieven in het afvalwater aangetoond kunnen worden die niet allemaal apart worden geanalyseerd. Een verplichting daartoe is niet in de revisievergunning 2002 opgenomen. SABIC wijst verder op de wijziging van haar revisievergunning in 2023 waarin voorschriften over PFBS zijn opgenomen en op het advies van de Minister voor die vergunning.

7.3. Het college en de Minister betwijfelen de stelling van SABIC dat de lozing van de stof PFBS impliciet of expliciet is aangevraagd en zonder limitering vergund. Zij betwisten dat SABIC zou hebben gehandeld volgens de interne meldingsprocedure in de Wvo vergunning 1998. Zij vinden dat SABIC had moeten aantonen dat zij PFBS voor de indiening van aanvraag gebruikte en dat SABIC het gebruik wel had moeten melden op basis van voorschrift 9 van de Wvo vergunning 1998. Zij betwisten ook dat de lozing van PFBS is vergund, omdat in de revisievergunning van 2002 het gehele bedrijfsproces is vergund.

7.4. De rechtbank overweegt dat deze zaak zich niet leent voor een uitvoerig oordeel over de vraag op welk moment en in welke vergunning de lozing van PFBS is vergund. Voor de vraag of het college toepassing behoorde te geven aan de actualisatieverplichting in artikel 8.99, eerste lid, van het Bkl, is alleen van belang of op het moment van het nemen van het bestreden besluit de lozing van PFBS voor het laatst is vergund en welke voorschriften aan de vergunning zijn verboden en niet sinds wanneer die activiteit is vergund. In het geval de lozing is vergund is het college verplicht deze vergunning te wijzigen als is voldaan aan de in artikel 8.99 van het Bkl gestelde voorwaarden. Dan heeft SABIC ook belang bij een beroep tegen dit besluit.

7.5. De rechtbank is van oordeel dat het college de lozing van PFBS in ieder geval heeft vergund in het besluit tot wijziging van de omgevingsvergunning van SABIC van 20 juli 2023. Desgevraagd heeft het college dit tijdens de zitting bevestigd. Ook dat besluit is een wijzigingsbesluit. De Minister heeft in zijn advies opgemerkt dat met het besluit van 20 juli 2023 geen lozing van een nieuwe stof wordt vergund. Er is geen beroep ingesteld tegen het besluit van 20 juli 2023. Het is dus onherroepelijk en de rechtbank gaat uit van de rechtmatigheid van dit besluit. Het college heeft in zijn besluit van 19 december 2023 op een verzoek om handhaving van MOB met verwijzing naar het besluit van 20 juli 2023 overwogen dat niet gesteld kan worden dat de lozing van PFBS-houdend afvalwater niet is vergund. Dat besluit is ook onherroepelijk. Nu het lozen van PFBS in ieder geval in het besluit van 20 juli 2023 is vergund, kan die vergunning worden gewijzigd en kan SABIC daartegen beroep instellen. Het beroep van SABIC is daarom ontvankelijk. De rechtbank laat in het midden of en wanneer de lozing van PFBS eerder is vergund.

Het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 8.99, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bkl omdat volgens het college de milieuverontreiniging die SABIC veroorzaakt, door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu verder moet worden ingeperkt De rechtbank staat niet alleen door het de beroepsgrond hierover van SABIC , maar ook ambtshalve voor de vraag of het college op basis van dit artikel het bestreden besluit heeft kunnen nemen.

8.1. SABIC ziet niet in dat sprake is van een *“ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu”,*als bedoeld in artikel 8.99, eerste ,lid, onder b. van het Bkl. SABIC mist in het bestreden besluit een onderbouwing van nieuwe wetenschappelijke inzichten. Het college heeft niet gemotiveerd dat de kwaliteit van de Westerschelde een ontwikkeling heeft doorgemaakt die een wijziging van de vergunning noodzakelijk maakt. Artikel 8.99, derde lid, van het Bkl geeft geen zelfstandige grondslag, maar geeft slechts invulling aan het eerste lid. SABIC betwist dat louter nieuwe kennis aanleiding kan zijn voor een wijziging op grond van artikel 8.99, eerste lid onder b, van het Bkl en is het niet eens met de uitspraken van de rechtbank Den Haag, waaronder die van 28 juni 2018.[3] Als de tekst van de wet duidelijk is, mag SABIC daar ook op vertrouwen. SABIC is van mening dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de milieuverontreiniging “verder moet worden ingeperkt” als bedoeld in artikel 8.99, eerste lid, onder b, van het Bkl. Er zijn geen algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten die “voldoende duidelijkheid en zekerheid” bieden dat moet worden ingegrepen.. SABIC wijst er verder op dat het wijzigingsbesluit van 20 juli 2023 is genomen op basis van de bevoegdheid (dus niet de verplichting) om de omgevingsvergunning te wijzigen in belang van de bescherming van het milieu (artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo). Bovendien wist het college in 2023 al dat PFBS een ZZS was en dat SABIC PFBS loosde in de Westerschelde. Het is onduidelijk waarom het college toen geen norm in het wijzigingsbesluit heeft opgenomen, terwijl in het bestreden besluit wel wordt aangenomen dat sprake is van een ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu.

8.2. Het college stelt dat het tot 2022 niet wist dat SABIC PFBS loosde. Het gebruik of het lozen van PFBS was niet eerder vermeld door SABIC , niet in de vergunningaanvraag of in de Wvo-vergunning van 1998. PFBS staat sinds 2020 op de lijst van ZZS. Het lozen van deze ZZS-stof in oppervlaktewater brengt volgens het college een ontwikkeling in de kwaliteit van het milieu teweeg die er zonder toevoeging van de stof niet zou zijn. Omdat de stof al sinds de jaren ’90 wordt geloosd in grote hoeveelheden van waarschijnlijk 50 kg per jaar, kan dit leiden tot een zodanige milieuverontreiniging dat nieuwe emissiegrenswaarden moeten worden opgenomen. Het college baseert de bevoegdheid om de vergunning ambtshalve te wijzigen op artikel van het 8.99 van het Bkl. De wijziging van de vergunning is niet alleen gebaseerd op nieuwe wetenschappelijke inzichten maar ook op recente kennis van de lozing. Het college acht zich niet gehouden om de feitelijke gevolgen voor de waterkwaliteit door de lozing van PFBS vast te stellen, zoals bijvoorbeeld een teruggang van de visstand in de Westerschelde . Het gaat om een stof waarvan de negatieve effecten zich pas na lange tijd van voortdurende blootstelling openbaren. Het college wijst er verder op dat artikel 8.99, derde lid, van het Bkl strekt ter implementatie van artikel 21, vijfde lid, onder a. van de Richtlijn Industriële emissies (RIE), op grond waarvan de vergunningsvoorwaarden ook gewijzigd dienen te worden, gelet op de aard van de veroorzaakte verontreiniging. Ook wijst het college op de uitspraak van 16 maart 2023 van de rechtbank Den Haag[4], waarin in rechtsoverweging 4.6 nogmaals is bevestigd dat onder “de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu” ook de ontwikkeling van de kennis over de kwaliteit van het milieu moet worden begrepen.

8.3. Op basis van artikel 5.38, eerste lid van de Ow beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Het derde lid van dit artikel biedt de grondslag voor artikel 8.99 van het Bkl. Op grond van artikel 8.99, eerste lid, onder b. van het Bkl wijzigt het bevoegd gezag de aan de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit verbonden voorschriften als door toepassing van artikel 5.38, eerste lid, van de Ow blijkt dat de milieuverontreiniging die de activiteit veroorzaakt, door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu verder moet worden ingeperkt. Dat artikel verplicht het college regelmatig te bezien of de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit nog toereikend zijn, gezien de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Artikel 8.99 eerste lid van het Bkl bevat een dwingende verplichting. In artikel 8.99, derde lid van het Bkl is bepaald dat in ieder geval sprake is van ontwikkelingen als bedoeld in het eerste lid als de door de activiteit veroorzaakte milieuverontreiniging zodanig is dat de emissiegrenswaarden die in de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn opgenomen, moeten worden gewijzigd of dat in die voorschriften nieuwe emissiegrenswaarden moeten worden opgenomen. Onder de werking van de Wabo was in artikel 2.31, eerste lid onder b, van de Wabo een soortgelijke verplichting opgenomen.

8.4. Met de artikelen wordt artikel 21 van de RIE geïmplementeerd. Dit blijkt ook uit de Nota van Toelichting bij het Bkl [5]. Op basis van artikel 21, vijfde lid, onder a, van de RIE worden de vergunningsvoorwaarden getoetst en zo nodig bijgewerkt als de door de installatie veroorzaakte verontreiniging van dien aard is dat de bestaande emissiegrenswaarden in de vergunning gewijzigd of nieuwe emissiegrenswaarden in de vergunning opgenomen moeten worden.

8.5. In de door partijen genoemde uitspraken van de rechtbank Den Haag heeft de rechtbank geoordeeld dat onder “de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu” ook de ontwikkeling van de kennis over de kwaliteit van het milieu kan worden begrepen en dat nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten van een inrichting daarmee de grondslag kan vormen voor een ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van die inrichting.

8.6. De rechtbank volgt SABIC niet in haar betoog dat bij letterlijke lezing van artikel 8.99, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bkl dat dat artikel maar voor één uitleg vatbaar is. In dit geval is de tekst van artikel 8.99 van het Bkl niet zo duidelijk dat er voor de uitleg hiervan niet meer hoeft te worden gekeken naar bijvoorbeeld de memorie van toelichting of de achtergrond van de wetsbepaling. Het begrip “ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’ is een breed begrip. Er is ruimte om te bepalen hoe de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu moet vastgesteld en aan de hand van welke inzichten dat moet worden vastgesteld. Niet is uitgesloten dat een handeling eerst niet als schadelijk voor het milieu worden beschouwd en later wel, zoals bijvoorbeeld met PFBS het geval is]. Bovendien wordt dat begrip in artikel 8.99, derde lid van het Bkl (in tegenstelling tot artikel 2.31, eerste lid onder b, van de Wabo) verder verduidelijkt en niet eens limitatief verduidelijkt, gelet op het gebruik van de woorden “in ieder geval”. Het derde lid sluit nauw aan op de tekst van artikel 21, vijfde lid van de RIE. Daarom ziet de rechtbank ruimte voor de door het college voorgestane richtlijnconforme uitleg van artikel 8.99 van het Bkl. De rechtbank vindt steun voor die opvatting in de voormelde passages in de NvT bij het Bkl, waarin is aangegeven dat met het artikel wordt beoogd een zo groot mogelijke bescherming van de fysieke leefomgeving te bieden. Het college heeft de kennis over de eigenschappen van PFBS (en het aanmerken hiervan als ZZS), in combinatie met de informatie in het advies voor de toetsingsnorm van de afdeling Water, Verkeer en Leefomgeving van de Minister na overleg met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) alsmede de wetenschap van de lozingen van PFBS door SABIC aan kunnen merken als een ontwikkeling die kan leiden tot een zodanige milieuverontreiniging dat nieuwe emissiegrenswaarden in de omgevingsvergunning moeten worden opgenomen.

8.7. De rechtbank ziet niet in dat het college eerst met algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet aantonen dat de lozing van PFBS tot een zodanige milieuverontreiniging kan leiden dat nieuwe emissiegrenswaarden in de omgevingsvergunning moeten worden opgenomen. PFBS is als ZZS aangemerkt. Het bestreden besluit is bovendien gebaseerd op de risicogrens voor PFBS van het European Commission's Joint Research Centre (JRC) voor zout water van 10 ng/l (hierna: de toetsingsnorm). Hierna zal worden beoordeeld of het college van deze toetsingsnorm mocht uitgaan. Daarnaast ziet de rechtbank evenmin in dat het college pas verplicht is tot het wijzigen van de voorschriften als milieuverontreiniging daadwerkelijk is aangetoond. Met andere woorden: het college hoeft niet te wachten met optreden totdat daadwerkelijk gevolgen van de lozing van PFBS in de Westerschelde zijn geconstateerd. Het college merkt terecht op dat de gevolgen van de lozing van PFBS zich pas na langere tijd van voortdurende blootstelling kunnen openbaren. Als het college daar op gaat wachten, is het (mogelijk) te laat. Dat neemt overigens niet weg dat het college wel de kans op het ontstaan van dergelijke gevolgen voldoende aannemelijk zal moeten maken.

8.8. De rechtbank overweegt tot slot dat het college ook geen vergelijking hoeft te maken tussen de kwaliteit van het milieu ten tijde van de ambtshalve wijziging van 2023 en de kwaliteit van het milieu ten tijde van het bestreden besluit. De actualiseringsverplichting is, gerelateerd aan de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu als zodanig en niet aan de toestand van het milieu op het moment dat de vergunning werd verleend waarop de actualisatieverplichting van toepassing is. Het verhoudt zich ook niet met de doorlopende actualiseringsverplichting in artikel 5.38 van de Ow. Anders gezegd: het college hoeft niet aan te tonen dat de kwaliteit van het milieu de afgelopen twee jaar achteruit is gegaan. Daarbij komt dat de ambtshalve wijziging van 2023 was gebaseerd op een andere grondslag, namelijk de bevoegdheid (en dus geen verplichting) om voorschriften te wijzigen in het belang van de bescherming van het milieu ingevolge artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo. Het college heeft van die bevoegdheid gebruik gemaakt en ervoor gekozen om geen lozingsnorm op te nemen maar te volstaan met monitoringsvoorschriften en onderzoeksverplichtingen. Deze keuze ontslaat het college niet van de verplichting om voorschriften te wijzigen als de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu daartoe aanleiding geeft. Daargelaten dat het college na de ambtshalve wijziging van 2023 meer te weten is gekomen over de omvang van de lozing van PFBS door SABIC door de jaren heen, en over de technische mogelijkheden voor SABIC om de lozing te beperken, is ook de kennis van het college over PFBS toegenomen. Immers, pas na de ambtshalve wijziging van 2023 heeft het college de beschikking gekregen over het advies van de Minister in de memo 'Gebruik van RIVM advieswaarden voor PFBS in impactbeoordeling PFAS lozing' van 4 september 2024.

8.9. De rechtbank concludeert dat het college op basis van artikel 5.38 van de Ow in combinatie met artikel 8.99, eerste lid, onder b,, en derde lid van het Bkl, verplicht was om de voorschriften van de omgevingsvergunning van SABIC te wijzigen en een lozingsnorm op te nemen.

De juistheid van de toetsingsnorm van 10 ng/l 9. SABIC is het niet eens met de door het college gehanteerde toetsingsnorm van 10 ng/l voor zout water en onderbouwt haar kritiek daarop met een rapport van haar deskundige Opifex van 17 april 2025. Volgens SABIC is er geen ecologische noodzaak voor deze toetsingsnorm. SABIC heeft kritiek op het rapport van de JRC uit 2022, waar het advies van de Minister op is gebaseerd. Het Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks (de SCHEER), het wetenschappelijke adviesorgaan van de Europese Commissie is kritisch op de wetenschappelijke onderbouwing van de ecologische toxiciteit van de JRC. Ook uit een overzicht uit 2024 van de OSPAR[6] verdragscommissie blijkt dat beschikbare data over de effecten van PFBS schaars is. Datgene wat er is, is gebaseerd op een onderzoek naar de effecten op de Japanse rijstvis, maar die zwemt niet in de Westerschelde. In het JRC-rapport staan ook andere (veel hogere) normen. In een wetenschappelijke studie naar de effecten van PFAS in de rivier de Po in Italië komen de Italiaanse wetenschappers tot fors hogere waarden voor PFBS. Uiteindelijk is de toetsingsnorm van 100 ng/l (zoet water) en 10 ng/l (zout water) maar een indicatieve toetsingsnorm en geen wetenschappelijk voldoende onderbouwde toetsingsnorm. Ter zitting heeft SABIC de beroepsgrond dat het JRC-rapport niet traceerbaar is, ingetrokken.

9.1. Het college baseert de toetsingsnorm op de risicogrens voor PFBS in zout water van 10 ng/l uit het JRC-rapport die in het advies van de Minister is gebruikt. Voor deze norm heeft het college gekozen omdat deze norm, gelet op de meest recente wetenschappelijke inzichten, voldoende beschermt tegen de risico’s van PFBS in oppervlaktewater. Met deze norm is een immissietoets uitgevoerd.

9.2. De StAB heeft advies uitgebracht over de juistheid van de norm van 10 ng/l voor PFBS in zout water in het JRC-rapport. De StAB heeft aangegeven dat deze norm tot stand is gekomen overeenkomstig de voorschriften uit de Technical Guidance for Deriving Environmental Quality Standards van de Europese Commissie (de Technical Guidance). Er is geen sprake van te weinig data om een (voorlopige) norm vast te kunnen stellen. De StAB stelt vast dat de SCHEER heeft opgemerkt dat de onderbouwing van de normen mager is, maar dat heeft geen betrekking op de norm voor PFBS. Bovendien is de opinie van het SCHEER meegenomen in het JRC-rapport. Het is gebruikelijk dat de resultaten van onderzoeken die zijn verricht bij een bepaalde - representatief te achten - soort meer algemeen worden toegepast en niet slechts voor de wateren waarin de betreffende soort voorkomt. Er zitten weliswaar verschillen tussen de normen in het onderzoek in de rivier de Po, maar daarbij geldt dat het JRC-rapport is gebaseerd op een recentere dataset. Het kan nodig zijn om op basis van beperkte data een (voorlopige) norm vast te stellen. In de Technical Guidance wordt door het toepassen van de assessment factor (een marge voor onzekerheid) rekening gehouden met onzekerheden die ontstaan door beperkt beschikbare onderzoeksdata en de Guidance biedt ruimte om als een hoge factor leidt tot een strenge norm, er voor te kiezen om de norm niet te implementeren. Voor water is een assessment factor van 100 toegepast en er zijn assessmentfactoren van 1.000 tot 10.000. De StAB ziet in de Technical Guidance geen aanwijzingen dat er in dit geval onvoldoende data beschikbaar zijn om een (voorlopige) norm vast te stellen. Ook de OSPAR-verdragscommissie stelt niet dat er dusdanig weinig informatie beschikbaar is dat er geen norm vastgesteld zou kunnen worden. De StAB merkt op dat uit paragraaf 2.1.4.3 en 2.1.4.6 van het Handboek Immissietoets blijkt dat indien er voor een stof geen norm beschikbaar is, er een indicatieve norm moet worden gehanteerd.

9.3. SABIC heeft wat betreft de onderbouwing van de toetsingsnorm in reactie op het StAB-advies verwezen naar het beroepschrift. SABIC benadrukt dat een indicatieve norm iets anders is dan een norm op basis van uitgebreid wetenschappelijk onderzoek en dat de Technical Guidance ruimte toekent aan de beleidsmakers.

9.4. De rechtbank is van oordeel dat in het StAB-advies de door SABIC geuite kritiek op de toetsingsnorm van 10 ng/ voor zout water wordt besproken en wordt weerlegd. De rechtbank volgt hierin de StAB. De StAB signaleert in de Technical Guidance de ruimte om een norm niet te implementeren bij een hoge assessmentfactor en heeft aangegeven dat in dit geval de assessmentfactor niet hoog is in vergelijking tot andere, veel hogere, assessment factoren. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college het bestreden besluit heeft kunnen baseren op de toetsingsnorm van 10 ng/l voor zout water. Naar het oordeel van de rechtbank is de door de StAB in de Technical Guidance gelezen ruimte om af te wijken zeer beperkt. omdat de assessmentfactor niet hoog is.

SABIC is van mening dat het college geen rekening heeft gehouden met het daadwerkelijk zoutgehalte van de Westerschelde bij Waarde. De Minister beschouwt dit niet als zout water, maar als (sterk) brakwater. Een hogere toetsingsnorm dan 10 ng/l ligt dan voor hand. Zo ligt de norm voor zoet water op 100 ng/l. Ook hier wijst SABIC op het rapport van Opifex van 17 april 2025.

10.1. Het college heeft zich daarover in het bestreden besluit gebaseerd op het advies van de Minister. In het advies wordt de toetsingsnorm voor PFBS in zoet water vastgesteld op 100 ng/l en in zout water op 10 ng/l, onder verwijzing naar het KRW-dossier van het JRC. Het college is uitgegaan van de Kaderrichtlijn water (KRW)-factsheet voor de Westerschelde, waarin de Westerschelde als zout is aangemerkt.

10.2. De StAB stelt voorop dat in het Handboek slechts van twee klassen wordt uitgegaan: zout en zoet. Daarnaast stelt de StAB vast dat het chloridegehalte ter hoogte van het lozingspunt tussen 10.662 en 13.165 mg/l ligt en dat dit water op basis van de KRW wordt gekwalificeerd als zout. StAB ziet daarnaast geen aanleiding om het water als zoet te classificeren. Bij de beoordeling van de lozing dient volgens StAB dus ook uitgegaan te worden van zout water.

10.3. In reactie op het StAB Advies benadrukt SABIC nogmaals dat sprake is van brak water. De Technical Guidance zou wel ruimte bieden om een nadere afweging te maken bij brak water. Dit zou ook worden gesignaleerd door SCHEER waarbij wordt opgemerkt dat de kennis over de gevolgen in brak water beperkt is.

10.4. Op vragen van de StAB heeft de Minister namens het college met verwijzing naar de Technical Guidance aangegeven dat voor het vaststellen van environmental quality standards (EQS) onderscheid moet worden gemaakt tussen zout en zoet water. In paragraaf 2.4.1.1 wordt een zoutgehalte van 0,5% aangeraden als overgangswaarde tussen zoet en zout. Een zoutgehalte van 0,5% komt overeen met een chloridegehalte van ca. 2.750 mg/l (0,5% zout = 5.000 mg/l, waarvan ca. 55% chloride zoals in zeewater het geval is).

10.5. De rechtbank is van oordeel dat bij het uitvoeren van de immissietoets het college terecht is uitgegaan van zout water ter hoogte van het lozingspunt bij Waarde om meerdere redenen:

De rechtbank concludeert dat het college het bestreden besluit heeft kunnen baseren op een toetsingsnorm van 10 ng/l voor zout water.

Het vaststellen van de jaarvracht

SABIC voert aan dat, ervan uitgaande dat de toetsingsnorm van 10 ng/l wel gehanteerd zouden mogen worden om de vergunningvoorschriften aan te scherpen, het college de immissietoets verkeerd heeft uitgevoerd. In het beroepschrift wijst SABIC allereerst op het door haar ingebrachte rapport van Opifex. Opifex wijst erop dat de omvang van de mengzone in de Westerschelde onjuist is bepaald en stelt dat sprake is van een mengzone van 1.000 m bij de door haar uitgevoerde omgekeerde immissietoets. Daarmee komt Opifex op een hogere jaarvracht uit.

11.1. De Minister heeft de immissietoets uitgevoerd conform het Handboek en is hierbij uitgegaan van de waarde voor de mengzone die door de rekenmodule zelf wordt gegeven. Hier heeft het college het bestreden besluit op gebaseerd. De door Opifex gehanteerde mengzone klopt niet volgens het college want dat is de mengzone voor zoete wateren. Het college beschouwt de Westerschelde als een zoutwatersysteem type 5 ”Aan de kust van de open zee”. Omdat de Westerschelde daar dieper is, wordt de mengzone kleiner.

11.2. De StAB heeft onderzocht of de mengzone die is gebruikt in de immissietoets juist is bepaald. Toetsing aan de waterkwaliteitsdoelstellingen en aan de norm van 10 ng/l vindt plaats op de rand van deze mengzone. De mengzone wordt door de rekenmodule berekend maar kan ook zelf worden ingevoerd. Het Handboek beschrijft niet hoe de omvang van een mengzone wordt bepaald. De mengzone wordt bepaald op basis van een (door de StAB getraceerd en bijgevoegd) ouder onderzoek ‘“Emissie-immissietoets voor oppervlaktewateren - Functionele ontwerp en technische beschrijving” van Deltares. Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen verschillende type watersystemen. De StAB merkt wel op dat het college citeert uit een tekst bij het rapport bij een ander type watersysteem. De StAB is het ermee eens dat voor estuaria’ s zoals de Westerschelde en open zeeën een andere definitie van mengzone wordt gehanteerd omdat bij dit soort watersystemen de diepte een belangrijke rol speelt. Gelet op de diepte van de locatie waar de lozing plaatsvindt van 11,17 m, is de mengzone met een straal van 238,73 m door de module volgens de StAB juist berekend.

11.3. In reactie op het StAB-advies merkt SABIC op dat het college de mengzone beperkt zonder motivering en op het verkeerde type baseert. SABIC vindt dat de StAB wat kort door de bocht gaat door te stellen dat de berekening van de mengzone juist is.

11.4. De rechtbank volgt de StAB en ziet in de kritiek van SABIC op het StAB-advies geen reden voor twijfel aan de juistheid van de berekening van de mengzone door de rekenmodule. De StAB betrekt namelijk terecht wel de diepte van de Westerschelde in de berekening van de omvang van de mengzone en komt dan op het maximale volume van 2x106 m3 uit. De rechtbank is van oordeel dat bij de omgekeerde immissietoets de juiste mengzone is gehanteerd.

SABIC voert verder aan dat met verwijzing naar het rapport van Opifex ook bij de omgekeerde immissietoets ten onrechte geen rekening is gehouden met de lozing van de RWZI. De lozing van SABIC wordt vóór lozing op de Westerschelde gemengd met het effluent van de RWZI, wat leidt tot een andere jaarvracht.

12.1. Het bestreden besluit is gebaseerd op een omgekeerde immissietoets waarbij op basis van een aantal parameters de immissietoets wordt doorlopen en door middel van ‘trial and error” een aantal malen verschillende concentraties worden uitgeprobeerd totdat nog net aan de lozingseis wordt voldaan. Deze omgekeerde immissietoets is uitsluitend uitgevoerd op de lozing van SABIC . In het bestreden besluit heeft het college rekening gehouden met de stand van zaken in de onderzoeken van SABIC , de haalbaarheid en de handhaafbaarheid van de lozingseis. Het college benadrukt in het verweerschrift dat de lozing van SABIC plaatsvindt na de aantakking op de AWP vanuit de RWZI Bath. Verdunning van een lozing is geen oplossing want de stof komt dan nog steeds met dezelfde ontoelaatbare hoeveelheden in de Westerschelde terecht. Verdunning is dus volgens het college niet hetzelfde als het oplossen van de stoffen in het water. Bij afwezigheid van informatie over de stofconcentraties van overige indirecte lozers op de gecombineerde lozing via de AWP is het niet verantwoord om alleen een verdunningsfactor van de gecombineerde lozing toe te passen. Ter waarborging van de waterkwaliteit is de impact van de indirecte lozing van SABIC als directe lozing beschouwd. Hiermee is de jaarvracht berekend in het advies van de Minister dat ten grondslag heeft gelegen aan het bestreden besluit.

12.2. De StAB constateert dat het afvalwater van SABIC mengt met het afvalwater van de RWZI Bath voordat dit samen wordt geloosd op de Westerschelde. De StAB heeft verzocht om inlichtingen en daaruit is gebleken dat ook de RWZI Bath PFBS loost op de Westerschelde. Volgens de StAB moet bij de immissietoets conform het Handboek worden uitgegaan van de gecombineerde stroom van het afvalwater van de RWZI Bath en van SABIC en moet ook de PFBS-lozing vanuit de RWZI Bath worden meegenomen. De totale toelaatbare vracht die hieruit volgt, kan verdeeld worden over de RWZI Bath en SABIC . Bij de berekening van de jaarvracht is in afwijking van het Handboek evenwel ten onrechte uitsluitend uitgegaan van de omvang (debiet) van de lozing van SABIC waardoor de volledige ‘ruimte” voor PFBS aan SABIC is toegekend. Als het uitgangspunt is dat de toetsingsnorm van 10 ng/l bij het lozingspunt op de Westerschelde niet mag worden overschreden, dan resulteert de eis die aan SABIC is opgelegd tot een hogere lozing dan is toegestaan. De RWZI Bath loost immers ook PFBS op hetzelfde lozingspunt. Dat pleit ervoor om de lozing op het lozingspunt Westerschelde te beschouwen als een directe lozing van SABIC en de RWZI Bath samen, aldus de StAB. De StAB heeft zelf vervolgens een omgekeerde immissietoets uitgevoerd met als input de PFBS-lozing van de RWZI Bath en komt dan op een gecombineerde jaarvracht van 5,427 kg PFBS per jaar die kan worden verdeeld over de SABIC en de RWZI Bath. De StAB stelt vast dat de gemiddelde jaarvracht PFBS van de RWZI Bath (in 2019-2024) 2,37 kg bedraagt, zodat 3,06 kg voor SABIC zou resteren. Als alleen naar de jaarvracht van de RWZI van 2024 van 1,159 kg PFBS zou worden gekeken zou 4,268 kg PFBS voor SABIC resteren alvorens de toetsingsnorm wordt overschreden.

12.3. De Minister erkent (mede namens het college) dat hij in afwijking van het Handboek de lozing van SABIC als een directe lozing aanmerkt en daarop de omgekeerde immissietoets heeft uitgevoerd . Dit is overigens volgens de Minister een standaardpraktijk. Gelet op artikel 8.9, vierde lid, van het Bkl kan worden afgeweken van het Handboek. Het Handboek voorziet niet in een situatie als deze. Een omgekeerde immissietoets wordt normaliter als sluitstuk uitgevoerd nadat door het lozende bedrijf al BBT-maatregelen zijn genomen om de lozing te beperken. In dit geval is geen BBT voorhanden en heeft SABIC pas recent gemeld dat PFBS wordt geloosd. Het doel van de immissietoets is niet om de maximale ruimte om te lozen te bepalen maar juist om lozingen van waterbezwaarlijke stoffen te beperken. De door de StAB voorgestane omgekeerde immissietoets waarbij de lozing van de RWZI Bath wordt meegenomen, is volgens de Minister onredelijk. SABIC profiteert dan van de maatregelen om de lozing van PFBS te beperken die door het waterschap dan wel de bedrijven die lozen op de RWZI Bath zijn genomen n. Bovendien verschilt de lozing van SABIC feitelijk niet van een directe lozing waarbij SABIC loost naast de AWP. Verder heeft de Minister kritiek op de bepaling van de jaarvracht PFBS van de RWZI Bath, omdat deze op een zeer beperkt aantal metingen is gebaseerd waarbij sprake is van grote verschillen. Bovendien lozen er meerdere industriële bedrijven op de RWZI Bath. Als er voor zou worden gekozen voor een gecombineerde lozing, dan zou rekening moeten worden gehouden met de metingen uit 2023, het jaar waarin het meest (24 keer) is gemeten. De in dat jaar gemeten PFBS lozingen vanuit de RWZI Bath waren hoger en een gecombineerde emissietoets zou leiden tot een lozingseis voor SABIC die strenger zou zijn dan de lozingseis in het bestreden besluit.

12.4. SABIC leest in het advies van de StAB een bevestiging voor de juistheid van haar standpunt en kan leven met een jaarvracht van 4,268 kg PFBS. SABIC merkt op dat zij geen invloed heeft op de output van de RWZI en dus ook niet op de mate van verdunning vanwege de lozing vanuit de RWZI. Bovendien zouden door de handelwijze van het college de bedrijven die PFBS lozen op de RWZI profiteren van de inspanningen die SABIC zich moet getroosten. Wel vraagt SABIC zich af waarom door de StAB het restant (na de lozing van de RWZI Bath) aan SABIC wordt toegekend en niet andersom. SABIC vindt het niet juist dat het waterschap (eigenaar van de RWZI Bath) niet wordt aangesproken tot vermindering van de PFBS-lozing en dat nu wel rekening lijkt te worden gehouden met de historische jaarvrachten. .

12.5. De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat het college gehouden was om nieuwe emissiegrenswaarden voor de PFBS-lozing van SABIC op te nemen. Tussen partijen is niet in geschil dat een aparte emissiegrenswaarde voor SABIC uit oogpunt van handhaafbaarheid de voorkeur geniet. De vraag is of het college een aparte emissiegrenswaarde voor SABIC heeft mogen stellen zonder rekening te houden met de lozing vanuit de RWZI Bath.

12.6. De rechtbank stelt voorop dat het college ook bij de ambtshalve wijziging is gehouden om rekening te houden met het Handboek omdat dat een informatiedocument is als bedoeld in artikel 8.9, vierde lid van het Bkl. Dit vloeit weliswaar niet rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 8.99 van het Bkl maar de rechtbank is van oordeel dat in de rede ligt dit te doen. Als bij de verlening van een omgevingsvergunning rekening moet worden gehouden met het Handboek, is het vreemd als dit niet hoeft bij de wijziging van de omgevingsvergunning. Indien en voor zover de aanpak van het college kan worden beschouwd als een afwijking van het Handboek, zal het college deze afwijking dus moeten onderbouwen. Dat het college voor het overige het Handboek heeft gevolgd (bijvoorbeeld bij het vaststellen van de lozingsnorm voor zout water), impliceert niet dat het college in alle gevallen gehouden is om het Handboek te volgen.

12.7. De rechtbank stelt vast dat het college wel het bevoegd gezag is voor de indirecte lozing van SABIC maar niet het bevoegd gezag is voor de directe lozing van de AWP (en de RWZI Bath) op de Westerschelde. Dat is de Minister. Het college kan het bevoegd gezag zijn voor de indirecte lozing van bedrijven op de AWP. Niet alleen bedrijven lozen op de AWP, maar ook de gemeenten Bergen op Zoom en Roosendaal. In veel gevallen zal het waterschap het bevoegd gezag zijn voor de directe lozingen op de RWZI Bath ingevolge artikel 2.4 van het Bal. Het college is gehouden haar verplichting ingevolge artikel 8.99 van het Bkl na te komen en actie te ondernemen en kan de nakoming van haar verplichting niet afwentelen op de Minister of het waterschap. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de Minister het college heeft verzocht om stappen te ondernemen.

12.8. De rechtbank volgt het college in zijn stelling dat het Handboek niet is geschreven voor deze situatie. Het Handboek is geschreven voor de beoordeling van een aanvraag om een vergunning voor een lozing. De immissietoets is hierbij het sluitstuk op de beoordeling nadat de ABM is doorlopen. Daarnaast mag er vanuit worden gegaan dat bij een aanvraag de BBT in acht worden genomen, dan wel dat maatregelen worden genomen om de lozing te beperken die kunnen worden aangemerkt als BBT. Pas als daarna nog stoffen worden geloosd, wordt de immissietoets toegepast. In dit geval wordt de omgevingsvergunning ambtshalve gewijzigd en is er geen aanvraag. Er vindt al jarenlang een onbeperkte significante lozing plaats van een ZZS op de Westerschelde waarvoor snel een emissiegrenswaarde moet worden opgenomen. Het college moet immers de verplichting ingevolge artikel 8.99 van het Bkl nakomen. Tussen partijen is niet in geschil dat er geen BBT zijn om de lozing te beperken. De methode van artikel 8.10, tweede lid, van het Bkl leent zich niet voor een ambtshalve wijziging op basis van artikel 8.99 van het Bkl. Hierboven heeft de rechtbank al geoordeeld dat het college mocht uitgaan van de toetsingsnorm van 10 ng/l. Het college moet dus wat doen en de keuze om de jaarvracht te berekenen op basis van de lozing van alleen SABIC is de snelste weg. Het college mocht bij het opleggen van een aparte emissiegrenswaarde voor SABIC in aanmerking nemen dat SABIC pas in een relatief laat stadium haar pogingen om de lozingen te minimaliseren inzichtelijk heeft gemaakt en in de tussentijd wel PFBS heeft geloosd. Van 2022 tot begin 2023 bedroeg de PFBS-lozing circa 42-48 kg per jaar. In 2024 bedroeg de jaarvracht volgens SABIC 29,59 kg. Er was daarom voor het college alle aanleiding om de op haar rustende verplichting ingevolge artikel 8.99 van het Bkl snel na te komen. Het had op de weg van SABIC gelegen om, als zij dit had willen voorkomen, sneller haar lozing van PFBS te verminderen. Het college had ervoor kunnen kiezen om het Handboek en de daarin opgenomen volgorde te betrekken bij de beoordeling van de aanvraag om een revisievergunning van SABIC maar deze aanvraag omvat veel meer dan alleen de lozing van PFBS. Per slot van rekening is de aanvraag om revisievergunning van SABIC al 5 jaar in behandeling. Bovendien is bij deze aanvraag een hogere grenswaarde voor de lozing van PFBS aangevraagd. Ook zou uitstel in afwachting van de verlening van een revisievergunning teveel tijd in beslag nemen. Een bijkomend probleem is dat er geen BBT zijn om de lozing van PFBS te minimaliseren en dat het college hierbij is aangewezen op de methode in artikel 8.10, tweede lid, van het Bkl. Het college heeft SABIC voldoende tijd geboden om met voorstellen voor eigen maatregelen te komen. Het college heeft SABIC in de ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van 2023 een minimaliseringsverplichting (gecombineerd met een onderzoeksverplichting) opgelegd en SABIC daarmee de gelegenheid geboden om eigen maatregelen ter beperking van de lozing van PFBS voor te stellen, maar het college heeft daarop geen afdoende antwoord heeft gekregen. De behoefte aan een snelle normering van de lozing van PFBS is een rechtvaardiging van de keuze van het college voor een emissiegrenswaarde op basis van een omgekeerde immissietoets bij een directe lozing van uitsluitend SABIC .

12.9. De StAB heeft in zijn verslag opgemerkt dat het uitvoeren van een omgekeerde immissietoets op de lozing van SABIC een jaarvracht waarbij de concentratienorm volledig wordt opgevuld tot gevolg heeft. Dit zou kunnen resulteren in een onrechtvaardige verdeling van de schaarse lozingsruimte (mede nu de rechtbank hierboven heeft geoordeeld dat het college uit kan gaan van de lozingsnorm van 10 ng/l). Hierbij zou SABIC het leeuwendeel van deze schaarse lozingsruimte krijgen. SABIC heeft opgemerkt op dat zij geen invloed heeft op de output van de RWZI en dat op deze manier de bedrijven die PFBS lozen op de RWZI profiteren van de inspanningen die SABIC zich moet getroosten. De standpunten van de StAB en SABIC leiden de rechtbank niet tot een ander oordeel over de keuze van het college en de Minister. Ook het college heeft geen invloed op de lozing vanuit de RWZI Bath want het college is hier niet het bevoegde gezag. Het college heeft, als gevolg van de keuze van de wetgever om bij de invoering van de Waterwet de indirecte lozing over te hevelen naar de Wabo[7], in dit geval slechts een gedeelde indirecte invloed op de verdeling van de volledige lozingsruimte. Alleen de Minister als bevoegd gezag kan de schaarse lozingsruimte van de lozing op de Westerschelde reguleren. Hierbij wreekt zich echter bovendien dat ten aanzien van de lozing op de Westerschelde niet SABIC maar het waterschap de (enige) normadressaat is. Het is ingewikkeld en tijdrovend om deze schaarse lozingsruimte te verdelen terwijl op het college wel de verplichting rust ingevolge artikel 8.99 van het Bkl. Het college heeft geen aanleiding hoeven zien om in overleg met de Minister de nakoming van deze verplichting af te stemmen dan wel te laten afhangen van besluitvorming van de Minister over de lozing vanuit de RWZI op de AWP of besluitvorming van het waterschap over directe lozingen van bedrijven op de RWZI. Daarom volgt de rechtbank niet het advies van de StAB. Door de maatregelen van SABIC om de lozing te beperken, zouden bedrijven die lozen op de RWZI van SABIC kunnen profiteren, maar dit ontslaat het college niet van haar verplichting die volgt uit artikel 8.99 van het Bkl. Door de lozing van SABIC in de omgekeerde immissietoets als directe lozing in afwijking van het Handboek te beoordelen, komt het college deze verplichting na. Het college heeft hierbij de maximale lozingsruimte aan SABIC toebedeeld. Juist het toekennen van nog meer lozingsruimte in afwijking van het Handboek, zou kunnen leiden tot een benadeling van het waterschap respectievelijk de bedrijven die lozen op de RWZI van het waterschap. De omstandigheid dat SABIC loost op de effluentlozing van de RWZI door het waterschap leidt ertoe dat in ieder geval in 2024 voldoende lozingsruimte resteert voor het waterschap. Er zijn geen aanwijzingen dat dit in het restant van 2025 en in 2026 anders zal zijn. Dat neemt niet weg dat het een onzekere factor is waar het college geen invloed op heeft. In de omstandigheid dat in 2024 voldoende lozingsruimte resteerde voor het waterschap, heeft het college dus geen aanleiding hoeven zien om een hogere jaarvracht in het voordeel van SABIC te bepalen, die hoger is dan de uitkomst van de omgekeerde immissietoets bij een directe lozing. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat in 2023 de gecombineerde jaarvrachten PFBS-lozingen van SABIC (als deze beperkt zou zijn tot 2,75 kg) en de gemeten lozingen vanuit de RWZI Bath in 2023 juist zouden hebben geleid tot een overschrijding van de toetsingsnorm van 10 ng/l. Het college had daar niets aan kunnen doen omdat het college niet bevoegd is om een norm aan de RWZI Bath op te leggen. De Minister merkt terecht op dat het doel van de omgekeerde immissietoets niet is om de maximale lozingsruimte voor een bedrijf te bepalen maar om te borgen dat de toetsingsnorm niet wordt overschreden. Uiteindelijk profiteren niet de andere bedrijven maar het milieu hiervan.

12.10. Gelet op hetgeen hierboven is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat dat het college de jaarvracht in voorschrift 1.1.1 heeft kunnen bepalen op basis van de omgekeerde immissietoets bij een directe lozing. Het college heeft een aparte emissiegrenswaarde voor SABIC mogen stellen zonder rekening te houden met de lozing vanuit de RWZI. De berekening van deze jaarvracht is niet onjuist gebleken. Hetgeen partijen voor het overige hebben aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.

Heeft het bestreden besluit onevenredige gevolgen?

SABIC betoogt dat het bestreden besluit onevenredige gevolgen voor haar heeft en doet in dit verband ook een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP EVRM). SABIC merkt in dit verband op dat de strenge norm niet voorzienbaar was, ook omdat het ontwerpbesluit was gebaseerd op een lozingsnorm van 10 ng/l. Het college is er ten onrechte van uitgegaan dat er geen andere bronnen van PFBS aan de Westerschelde zijn. Zo zijn er ook bedrijven in de Antwerpse haven, namelijk 3M en Indaver, en bedraagt op het meetpunt Schaar Van Ouden Doel dat op de Belgische grens ligt, de concentratie PFBS 23 ng/l. Hierop heeft de lozing van SABIC geen enkele invloed. SABIC wijst er ook op dat het bedrijfsproces en de lozing van PFBS nu eenmaal is vergund en dat de LXF fabriek een miljardeninvestering is. De noodzakelijke productiebeperking (mogelijk 75%) leidt tot een jaarlijkse omzetschade begroot op tientallen miljoenen euro’s. SABIC heeft al veel gedaan om de lozing te beperken en treft hierbij maatregelen die als BBT moeten worden beschouwd zoals de concentratie van de PFBS-residu houdende stromen, de toepassing van het masterbatch-procedé en de toepassing van technische maatregelen in de vorm van zuiveringsmethoden zoals de toepassing van het IEX-resin op het vacuümwater en de circulatie van het koelbakwater. Ondanks deze inspanningen is de opgelegde norm feitelijk niet haalbaar en kan deze sluiting van de LXF fabriek tot gevolg hebben. Dit is volgens SABIC een “individual en excessive” burden in strijd met artikel 1 EP EVRM. SABIC acht het opleggen van deze norm ook niet evenredig.
In het bestreden besluit onderkent het college dat het bedrijf mogelijk niet kan voldoen aan de lozingseis zonder gebruik te maken van een vervangende stof, dan wel zonder hoge investeringen te doen in zuiveringstechnieken om de lozing verder te reduceren, dan wel zonder dat deel van de productie waarvoor het gebruik van PFBS noodzakelijk is te staken, en dat de lozingseis voor PFBS grote economische gevolgen kan hebben voor het bedrijf. Het college benadrukt dat PFBS een ZZS is en dat het algemeen belang van een goede kwaliteit van het oppervlaktewater te allen tijde zwaarder weegt dan de zuiver financiële belangen van een individueel bedrijf. Het college heeft enige flexibiliteit betracht door de norm in de vorm van een jaarvracht te stellen om het bedrijf de mogelijkheid te bieden de ene maand iets meer te lozen dan de andere maand en heeft een tijdelijke norm gesteld in de verwachting dat SABIC per 1 januari 2027 er in slaagt om een BBT maatregel te treffen en de lozing van PFBS verder te minimaliseren. Het college weegt mee dat SABIC al sinds 2019 wist dat zij PFBS loost op de Westerschelde en dat zij het, gelet op de voorschriften in de Wvo vergunning 1998, eerder had kunnen weten dat PFBS sinds januari 2020 is gekwalificeerd als ZZS en zij al veel eerder de drie maatregelen genoemd in de laatste rapportage van 25 november 2024 had kunnen treffen.

14.1. De StAB heeft desgevraagd gekeken naar de relatieve bijdrage van SABIC aan PFBS in de Westerschelde. De hoeveelheid die jaarlijks de Schelde instroomt vanuit België is sinds 2022 aanzienlijk gedaald doordat de Belgische bedrijven 3M en Indaver hun PFBS-lozing op last van de Belgische overheid hebben verminderd. Het effluent van de RWZI (vóór de menging met de lozing van SABIC ) bevatte in de jaren 2019-2024 gemiddeld circa 2,37 kg PFBS per jaar. De StAB constateert dat de bijdrage van SABIC aan de PFBS-lozing in de Westerschelde in de afgelopen jaren tussen de 16,6% en 57,2% van het totaal van alle bekende bronnen bedraagt. Daarmee is de bijdrage van SABIC aan de jaarlijkse PFBS-lozing in de Westerschelde als significant aan te merken. De StAB kan geen rekening houden met de onbekende bronnen, bijvoorbeeld de bedrijven aan het kanaal van Gent naar Terneuzen en de RWZI in Sloe. De StAB ziet op voorhand echter geen reden om te vermoeden dat de bijdrage van onbekende bronnen dusdanig groot is dat de relatieve bijdrage van SABIC daardoor in zijn geheel verwaarloosbaar zou worden.

14.2. De rechtbank heeft SABIC op de zitting gevraagd of zij er in is geslaagd om de voorwaarden van de voorlopige voorziening van 13 juni 2025 na te leven. SABIC heeft aangegeven dat zij PFBS alleen in de LXF fabriek toepast en alle methodes in paraaf 5.2, 5.3 en 6.4 van de brief van 25 november 2024 (de productie in masterbatches, de toevoeging van PFBS via de feeder, de koelwatertechniek en de zuivering met de IEX-resin zuiveringsunit) heeft geïmplementeerd. SABIC heeft één masterbatch uitgevoerd begin september van dit jaar. Deze masterbatch is na vier dagen gestaakt nadat zich een ongewoon voorval heeft voorgedaan dat SABIC heeft gemeld bij het bevoegd gezag. Het koelwater is niet geloosd maar opgevangen en afgevoerd naar een afvalverwerker. SABIC schat in dat in het reguliere proces van de LXF fabriek circa 5 tot 10 gram PFBS vrijkomt in het afvalwater dat wel wordt geloosd op de AWP. Met de aangepaste werkwijze van de masterbatches komt circa 14 gram per dag vrij indien het vrijkomend water wordt geloosd op de AWP. Er zal geen masterbatch meer worden uitgevoerd in 2025. In 2026 zullen twee à drie masterbatches worden uitgevoerd, naar gelang de vraag van afnemers daartoe aanleiding geeft. SABIC berekent de totale jaarvracht bij drie masterbatches op 3,7 kg PFBS. De Minister schat de jaarvracht in op 100 gram per maand exclusief de masterbatches.

14.3. De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat het college op basis van artikel 5.38 van de Ow in combinatie met artikel 8.99, eerste lid, onder b, en derde lid van het Bkl, verplicht was om de voorschriften van de omgevingsvergunning van SABIC te wijzigen en een lozingsnorm op te nemen. Bij het nakomen van de verplichting heeft het college geen ruimte om de belangen af te wegen. De nationaalrechtelijk dwingende verplichting van artikel 5.38 Ow en artikel 8.99 van het Bkl sluit een belangenafweging op grond van artikel 3:4 Awb in beginsel uit. Het college heeft slechts een zekere beoordelingsruimte bij het bepalen van de emissiegrenswaarde. De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat het college de toetsingsnorm van 10 ng/l voor zout water juist heeft bepaald en daarmee op een juiste manier invulling heeft gegeven aan deze beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte op basis van nationale regelgeving biedt het college naar het oordeel van de rechtbank zeer beperkte ruimte om rekening te houden met de belangen van SABIC .

14.4. De rechtbank stelt ook vast dat het college bij de bepaling van de lozingsnorm in de vorm van een jaarvracht SABIC de maximale lozingsruimte laat benutten (uitgaande van een immissietoets bij een directe lozing). Bovendien heeft het college slechts een tijdelijke norm van twee jaar vastgesteld. Het college mocht bij het vaststellen van de norm betrekken dat de PFBS lozing van SABIC tot 2024 als significant kan worden aangemerkt. Hoewel ten tijde van het bestreden besluit niet vast stond dat de SABIC de norm zou kunnen halen, mocht het college voldoende aannemelijk achten dat SABIC de norm in voorschrift 1.1.1 zou kunnen naleven. SABIC moest hiervoor ten tijde van het bestreden besluit wel maatregelen treffen maar had het gros van deze maatregelen al aangekondigd in de brief van 15 november 2024 en gedeeltelijk geïmplementeerd ten tijde van het bestreden besluit. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college hiermee de belangen van SABIC voldoende heeft betrokken in het bestreden besluit.

14.5. De rechtbank ziet een bevestiging van dit oordeel in de verrichtingen van SABIC na het bestreden besluit op basis van de voorwaarden van de voorlopige voorziening van 13 juni 2025. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat de voorwaarden van de voorlopige voorziening van 13 juni 2025 zijn nagekomen. Op basis van de door partijen aangegeven resultaten van de metingen lijkt de norm in voorschrift 1.1.1 van het bestreden besluit met een jaarvracht van 2,75 kg voor SABIC haalbaar te zijn. Het valt niet precies uit te rekenen omdat SABIC zelf ter zitting heeft aangegeven dat bij de reguliere productie de lozing varieert tussen de 5 en 10 gram per dag en dat het aantal masterbatches varieert tussen 2 en 3 batches per jaar. SABIC heeft aangegeven dat in 2025 geen masterbatches meer worden uitgevoerd. Of SABIC daadwerkelijk de norm haalt, lijkt vooral afhankelijk te zijn van de omvang van de productie van SABIC met PFBS houdend Rimarzout en dus van de vraag vanuit de markt. Het. SABIC lijkt de norm in beginsel te kunnen halen met de normale productie en de uitvoer van twee masterbatches. Zelfs al zou het uitvoeren van twee of meer masterbatches leiden tot een hoger PFBS gehalte in het koelwater, dan heeft SABIC de mogelijkheid om het koelwater af te voeren naar een afvalverwerker en niet te lozen op de Westerschelde.

14.6. De rechtbank concludeert op grond van hetgeen hierboven is overwogen dat het college de in voorschrift 1.1.1 van de omgevingsvergunning van 2 april 2002 opgenomen emissienorm voor PFBS heeft kunnen opleggen aan SABIC . In het beroep van Sabic op artikel 1 EP EVRM ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Voor zover dat artikel van toepassing is op de vaststelling van de jaarvracht door het college door de voorschriften te wijzigen, kan onder de hiervoor weergegeven omstandigheden niet worden geoordeeld dat het besluit van het college niet voldoet aan de zogenoemde “fair balance”-toets ingevolge artikel 1 EP EVRM.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Met deze uitspraak vervalt de voorlopige voorziening van 13 juni 2025. De rechtbank ziet geen aanleiding om een nieuwe voorlopige voorziening te treffen. Dat betekent dat het bestreden besluit met ingang van 8 oktober 2025 in werking treedt en dat de, in voorschrift 1.1.1 van de omgevingsvergunning opgenomen, norm voor PFBS nu pas gaat gelden. Voor 2025 geldt de maximale jaarvracht voor een evenredig deel van de jaarvracht die is opgenomen in voorschrift 1.1.1. Voor 2026 geldt de maximale jaarvracht voor PFBS van 2,75 kg.

15.1. Omdat het beroep ongegrond wordt verklaard, krijgt SABIC het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J.A.W. Huijben en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage – Verdrags- en wetsbepalingen van belang voor dit beroep

Artikel 21 van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE)

Toetsing en bijstelling van de vergunningsvoorwaarden door de bevoegde autoriteit

De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteit alle vergunningsvoorwaarden geregeld toetst overeenkomstig de leden 2 tot en met 5 en deze bijstelt als dat nodig is om de naleving van deze richtlijn te garanderen.
Op verzoek van de bevoegde autoriteit legt de exploitant alle gegevens over die voor de toetsing van de vergunningsvoorwaarden noodzakelijk zijn, waaronder met name resultaten van de monitoring van emissies en andere gegevens die een vergelijking mogelijk maken van de werking van de installatie met de beste beschikbare technieken zoals beschreven in de toepasselijke BBT-conclusies en met de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus.

Bij de toetsing van de vergunningsvoorwaarden maakt de bevoegde autoriteit gebruik van eventuele bij de monitoring of bij inspecties verkregen gegevens.

Binnen vier jaar na de bekendmaking van overeenkomstig artikel 13, lid 5, genomen besluiten over BBT-conclusies betreffende de hoofdactiviteit van een installatie, ziet de bevoegde autoriteit erop toe dat:

Bij de toetsing worden alle nieuwe of herziene BBT-conclusies in aanmerking genomen die voor de installatie gelden en die sinds de afgifte of de laatste toetsing van de vergunning zijn aangenomen overeenkomstig artikel 13, lid 5.

Indien op een installatie geen van de BBT-conclusies van toepassing is, worden de vergunningsvoorwaarden getoetst en indien nodig bijgesteld, wanneer ontwikkelingen op het gebied van de beste beschikbare technieken een significante vermindering van de emissies mogelijk maken.
De vergunningsvoorwaarden worden getoetst en zo nodig bijgewerkt in ten minste de volgende gevallen:

Artikel 5.38 Omgevingswet (actualiseringsplicht).

Voor zover een omgevingsvergunning betrekking heeft op:

(…)

b. een milieubelastende activiteit, tenzij het gaat om een op grond van artikel 5.26,

vierde lid, aangewezen geval, (…) beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften van de vergunning nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot het beschermen van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. (…)

Bij algemene maatregel van bestuur worden met het oog op het beschermen van het

milieu regels gesteld over de wijze waarop het eerste lid wordt toegepast voor daarbij aangewezen activiteiten. Bij de maatregel kan worden bepaald dat daarbij gestelde regels alleen gelden in daarbij aangewezen gevallen.

Artikel 5.39, onder a, Ow

Het bevoegd gezag wijzigt de voorschriften van een omgevingsvergunning of trekt het een omgevingsvergunning in, in de gevallen of op gronden die bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald.

Artikel 8.9, lid 4, Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)

Bij de beoordeling of de milieubelastende activiteit voldoet aan de criteria, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a tot en met e, wordt ook rekening gehouden met de informatiedocumenten, bedoeld in bijlage XVIII, onder B.

Artikel 8.99, lid 1 en 3, Bkl

Het bevoegd gezag wijzigt de aan de omgevingsvergunning voor een stortingsactiviteit

op zee, een milieubelastende activiteit, een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk verbonden voorschriften als door toepassing van artikel 5.38, eerste lid, van de wet blijkt dat de milieuverontreiniging die de activiteit veroorzaakt:

a. door de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het

milieu verder kan worden ingeperkt; of

b. door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu verder moet worden

ingeperkt. (…)

Van ontwikkelingen als bedoeld in het eerste lid is in ieder geval sprake als:

a. geen BBT-conclusies van toepassing zijn, maar belangrijke veranderingen in de

beste beschikbare technieken een aanzienlijke beperking van de emissies mogelijk maken;

b. de door de activiteit veroorzaakte milieuverontreiniging zodanig is dat de

emissiegrenswaarden die in de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn opgenomen, moeten worden gewijzigd of dat in die voorschriften nieuwe emissiegrenswaarden moeten worden opgenomen;

c. de noodzaak om ongevallen te voorkomen de toepassing van andere technieken

vereist; of

d. op grond van artikel 8.30 aan een nieuwe of herziene omgevingswaarde als

bedoeld in artikel 2.15, eerste lid, onder a tot en met c, van de wet moet worden voldaan.

ECLI:NL:RBOBR:2025:3644

ECLI:NL:RBOBR:2025:3641

Uitspraak van 28 juni 2018 (ECLI:NL:RBDHA:2018:7464)

ECLI:NL:RBDHA:2023:3302

Staatsblad 2018, 292, p. 875 en volgende.

het Verdrag inzake de bescherming van het marine milieu in het noordoostelijk deel

van de Atlantische Oceaan.

Amendement: TK 2008-2009 31858, nr. 15. Door het aannemen van dit amendement is het aanvankelijke opgenomen lid 3 bij artikel 6.2 Waterwet is komen te vervallen.

Voetnoten