ECLI:NL:RBOBR:2024:473 - Rechtbank Oost-Brabant - 11 februari 2024

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 23/2033

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heusden

(gemachtigden: S. de Waard, W. van Loon en K. Roks).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] B.V. uit [vestigingsplaats] (de derde-partij).

Inleiding

1.1 In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag van 24 januari 2023 om handhavend op te treden tegen geluidsoverlast van het café van de derde-partij.

1.2 Met het bestreden besluit van 29 juni 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.

1.3 Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4 De voorzieningenrechter heeft een verzoek om voorlopige voorziening van eiser afgewezen in de uitspraak van 2 oktober 2023 (zaaknummer SHE 23/2015).

1.5 De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn zoon, [naam] , en de gemachtigden van het college. De derde-partij is niet verschenen.

1.6 Op 20 januari 2024, en dus na de sluiting van het onderzoek ter zitting, heeft de rechtbank eiser een stuk ontvangen. De rechtbank laat dit stuk van eiser buiten beschouwing omdat na het sluiten van het onderzoek geen nadere stukken kunnen worden ingediend. .

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om handhaving aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3. De rechtbank houdt rekening met de volgende feiten en omstandigheden:

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van een maatwerkvoorschrift op grond van het Activiteitenbesluit is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van het Activiteitenbesluit is gedaan op 4 oktober 2022. Dat betekent dat in dit geval het Activiteitenbesluit van toepassing blijft op de afdoening van het verzoek. Met andere woorden, de rechtbank zal in deze uitspraak nagaan of het college in het bestreden besluit heeft kunnen beslissen om op dat moment op basis van het oude recht van vóór 1 januari 2024 niet handhavend op te treden.

5.1 Eiser stelt, kort samengevat, dat hij ontoelaatbare geluidsoverlast ondervindt door het café als daar muziek wordt afgespeeld. Hij verzoekt het college om structurele maatregelen te treffen. Hij geeft hierbij aan dat hij meerdere klachten heeft ingediend bij de gemeente.

5.2 Het college heeft het verzoek afgewezen omdat geen overtreding was geconstateerd. De bezwaarschriftencommissie is ook van mening dat het college terecht het handhavingsverzoek heeft afgewezen omdat geen overtreding was geconstateerd. Wel wijst de commissie op de constatering van geluidsoverlast in maart 2023 en maakt de commissie melding van het dringende verzoek van het college aan de derde-partij om maatregelen ter voorkoming van geluidsoverlast te treffen, Het college heeft het advies van de commissie overgenomen en in het bestreden besluit de afwijzing van het handhavingsverzoek gehandhaafd. In het verweerschrift heeft het college aangegeven dat kon worden volstaan met een waarschuwing naar aanleiding van de constatering van geluidsoverlast in maart 2023. Het college heeft ook aangegeven dat er betrekkelijk weinig klachten worden ingediend. Desgevraagd heeft het college aangegeven dat in deze zaak de landelijke handhavingsstrategie wordt gevolgd.

5.3 De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 oktober 2020[1] naar aanleiding van een conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 11 maart 2020[2] als volgt geoordeeld over de heroverweging van besluiten over herstelsancties: “De heroverweging kent bij dit soort besluiten dus een tweeslag. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. Nieuwe ontwikkelingen mag het bestuursorgaan alleen meenemen voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen niet verzetten. Gaat het om een besluit, waarbij het bestuursorgaan een handhavingsverzoek bij nader inzien onterecht heeft afgewezen, dan moet het bestuursorgaan bij de heroverweging eerst bekijken of de bevoegdheid om een herstelsanctie op te leggen nog steeds bestaat. Daarvoor moet de vraag worden beantwoord of een overtreding ten tijde van de heroverweging nog valt te beëindigen, ongedaan te maken, of te voorkomen en daarbij is de aard van de overtreding weer van belang. Voor de situatie waarin het gaat om een herstelsanctie ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding, heeft de Afdeling aangesloten bij de vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).” Volgens die rechtspraak kan een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol.

5.4 Het college is in ieder geval bevoegd om handhavend op te treden als een overtreding is gepleegd. Weliswaar heeft het college geen overtreding geconstateerd vóórdat het verzoek om handhaving werd afgewezen maar de constatering van geluidsoverlast in de bezwaarfase in maart 2023 is een forse overtreding van de geldende maatwerkvoorschriften. Het college is bevoegd om handhavend op te treden naar aanleiding van deze overtreding. De commissie heeft slechts volstaan met een verwijzing naar een waarschuwing van het college. In het bestreden besluit is niet gemotiveerd waarom het college hierin aanleiding heeft gezien om het verzoek om handhaving nog steeds af te wijzen. Er is wel wat veranderd: eerst was het college niet bevoegd maar na maart 2023 wel. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. Het college had in ieder geval moeten motiveren waarom het geen gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid.

5.5 De omstandigheid dat het college er kennelijk voor kiest de landelijke handhavingsstrategie te volgen (eerst waarschuwen, dan een voornemen versturen en dan pas handhaven) wil nog niet zeggen dat het handhavingsverzoek van eiser dan dus maar moet worden afgewezen. Door de afwijzing van het handhavingsverzoek wordt eiser buitenspel gezet. Als hij tegen de afwijzing van dit verzoek geen rechtsmiddelen aanwendt, wordt het besluit onherroepelijk. Eiser wordt dan genoodzaakt om van voor af aan te beginnen en een nieuw handhavingsverzoek in te dienen maar dat leidt dan weer tot een nieuwe procedure en een herhaling van zetten.

5.6 Overigens had het college ook andere omstandigheden bij de heroverweging naar aanleiding van het bezwaarschrift van eiser kunnen betrekken, waaronder het eerste akoestische onderzoek in opdracht van de gemeente Heusden.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Dat betekent dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en dat het college opnieuw zal moeten beslissen op het bezwaar van eiser. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zelf een last onder dwangsom op te leggen of structurele maatregelen te treffen (waar eiser om had verzocht). De derde-partij heeft niet deelgenomen aan de zitting en het is de rechtbank onduidelijk of het café wel maatregelen kan treffen om aan de maatwerkvoorschriften te voldoen. Daarnaast is de rechtbank wel duidelijk geworden dat er meer procedures spelen of kunnen gaan spelen rond het café. De rechtbank volstaat daarom met de opdracht aan het college om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser. De rechtbank geeft hierbij het college de aanwijzing (op basis van artikel 8:72, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om in de nieuwe beslissing op bezwaar alle omstandigheden van het geval te betrekken. Naast de twee constateringen van forse geluidsoverlast op 4 maart 2023 en 4 november 2023, zal het college ook de bevindingen in de twee akoestische onderzoeken moeten betrekken in het nieuw te nemen besluit alsmede de melding op grond van het Activiteitenbesluit.

7.1 Als het college in de nieuwe heroverweging besluit om het bezwaar van eiser gegrond te verklaren, komt de vraag op of het college moet gaan handhaven op basis van het oude recht (het vervallen Activiteitenbesluit en het maatwerkvoorschrift op basis van het vervallen 8:42 van de Wm) of dat het college moet gaan handhaven op basis van de Omgevingswet (het verbod te handelen in strijd met het omgevingsplan en het maatwerkvoorschrift op basis van het omgevingsplan). Volgens vaste rechtspraak zal het college niet kunnen volstaan met het oordeel dat zal worden gehandhaafd, maar zal het dan ook een handhavingsbesluit moeten nemen.[3] De Invoeringswet Omgevingswet bevat twee artikelen die van toepassing zijn op het overgangsrecht bij handhaving. Artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet bevat het overgangsrecht voor besluiten op aanvraag, dus ook voor een besluit op een verzoek om handhaving. Artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet ziet op het overgangsrecht voor het sanctiebesluit zelf.

7.2 In de memorie van toelichting bij artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet[4] staat: “Bij een beschikking op een aanvraag wordt, ongeacht welke procedure van toepassing is, altijd de dag waarop de aanvraag is ingediend als «kantelmoment» gehanteerd. Dit betekent dat als de aanvraag (volgens de ontvangsttheorie) is ingediend voordat de Omgevingswet in werking is getreden, het besluit wordt voorbereid en vastgesteld op basis van het oude recht. Dan wordt dus de volledige procedure doorlopen en gevolgd conform de oude wet- en regelgeving, zowel qua procedurele stappen als qua inhoudelijke toetsing en zowel qua besluitvormingsprocedure als qua bezwaar- en beroepsprocedure.” Bij artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingsrecht staat het volgende: “Als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet alleen een schriftelijk voornemen daartoe geuit, dan kan het sanctiebesluit met toepassing van de nieuwe wettelijke regeling worden opgelegd (uiteraard alleen voor zover na inwerkingtreding van de stelselherziening nog steeds sprake is van een overtreding). Bij een handhavingsbesluit op verzoek wordt aangesloten bij het moment waarop het verzoek om handhaving is ontvangen. Het overgangsrecht van afdeling 4.1 loopt dan over in het overgangsrecht zoals geregeld in dit artikel: de eerbiedigende werking geldt niet slechts tot het sanctiebesluit op aanvraag onherroepelijk wordt, maar tot het sanctiebesluit ten uitvoer is gelegd.”

7.3 De voorgestane uitleg van het artikel door de wetgever, lijkt er op te duiden dat een sanctiebesluit naar aanleiding van een verzoek dat is ingediend vóór 1 januari 2024, op basis van het oude recht moet worden genomen. Deze uitleg en de keuze voor twee afwijkende ‘kantelmomenten’ heeft, mede door de hierboven aangehaalde vaste rechtspraak, ongewenste en wellicht onvoorziene gevolgen. Ten behoeve van de rechtsvorming zet de rechtbank hieronder ten overvloede wat gevolgen op een rij die in ieder geval spelen (er kunnen nog meer gevolgen zijn). Als onder de Omgevingswet geen sprake meer is van een overtreding maar onder het oude recht wel, dan zou dit kunnen betekenen dat na 1 januari 2024 een sanctiebesluit wordt genomen en ten uitvoer gelegd voor een handeling die na 1 januari 2024 géén overtreding meer is onder het nieuwe recht, enkel en alleen omdat een verzoek om handhaving voor 1 januari 2024 is ingediend. Het college kan immers niet ambtshalve overgaan tot handhaving vanwege een handeling die onder het nieuwe recht geen overtreding oplevert. Dit speelt in deze zaak niet omdat een overtreding van het oude Activiteitenbesluit ook een overtreding is van (het tijdelijk deel van het geldende) omgevingsplan van de gemeente Heusden.

7.4 De rechtbank signaleert deze gevolgen van het onderscheid tussen de afdoening van verzoeken om handhaving en zelfstandige (ambtshalve)handhavingsbesluiten. Het is aan de wetgever om hier wellicht nog eens kritisch naar te kijken.

7.5 De rechtbank geeft het college de aanwijzing om in de nieuwe beslissing op bezwaar (die het college volgens artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dus moet nemen op basis van het oude recht) naar aanleiding van deze uitspraak tevens het (ambtshalve) te nemen handhavingsbesluit van het college naar aanleiding van de constatering van de overtreding op 4 november 2023 te betrekken als dat voor de nieuwe beslissing op bezwaar wordt genomen.

8. De rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen binnen tien weken na verzending van deze uitspraken. Een gevolg hiervan is dat het college ook snel zal moeten beslissen of het zelf tot handhavend optreden wil overgaan naar aanleiding van de constateringen op 4 november 2023.

9. De rechtbank ziet dat partijen over elkaar heen buitelen in diverse procedures en geeft partijen en andere omwonenden in overweging om met elkaar in gesprek te gaan om de gevolgen en de inpassing van het café in de fysieke leefomgeving, de exploitatie van het café en het houden van evenementen goed te regelen, bij voorkeur in één (nieuw aan te vragen) vergunning.

10. Omdat het beroep wordt verklaard, moet het college aan eiser het griffierecht vergoeden. Er is geen aanleiding voor een veroordeling van het college tot vergoeding van proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr.N. Duin, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2024.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Invoeringswet Omgevingswet

Artikel 4.3 (Besluit op aanvraag)

Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht of het besluit is bekendgemaakt, blijft het oude recht van toepassing: a.als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt, b.als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.

Artikel 4.22 (toepassingsbereik paragraaf)

Deze paragraaf is van toepassing op de handhaving van:

o (…), o 9°.Wet milieubeheer, voor zover bij of krachtens die wetten is bepaald dat hoofdstuk 5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van toepassing is,

Artikel 4.23 (bestuurlijk sanctiebesluit)

1.Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:

o a.de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd, o b.de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of o c.als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:  1°.de last volledig is uitgevoerd,  2°.de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of  3°.de last is opgeheven.

2.Afdeling 4.1 is in die gevallen niet van toepassing.

Invoeringsbesluit Omgevingswet

Artikel 8.1.5. (maatwerkvoorschriften, nadere voorschriften, nadere voorwaarden of maatregelen) 1Dit artikel is van toepassing op besluiten tot het stellen van maatwerkvoorschriften of nadere voorschriften, het opleggen van nadere voorwaarden of het nemen van maatregelen op grond van: o **a.**het Activiteitenbesluit milieubeheer; o **b.**het Besluit algemene regels milieu mijnbouw; o **c.**het Besluit externe veiligheid buisleidingen; o **d.**het Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden; o **e.**het Besluit lozing afvalwater huishoudens; o **f.**het Besluit lozen buiten inrichtingen; o **g.**het Bouwbesluit 2012; o **h.**het Vuurwerkbesluit; o **i.**het Waterbesluit; of o **j.**de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden. 2Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften is ingediend, blijft het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. 3Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerp van een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften of het opleggen van nadere voorwaarden ter inzage is gelegd op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, blijft het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. 4Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften of nadere voorschriften, het opleggen van nadere voorwaarden of het nemen van maatregelen, toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht of het besluit is bekendgemaakt, blijft het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. Een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften of nadere voorschriften, het opleggen van nadere voorwaarden, of het nemen van maatregelen dat onherroepelijk is, geldt als: o **a.**een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 4.5 van de Omgevingswet, voor zover die voorschriften of nadere voorwaarden gaan over een onderwerp waarvoor het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften kan stellen als bedoeld in dat artikel; of o **b.**een besluit tot het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning als op grond van artikel 4.5, derde lid, van de Omgevingswet is bepaald dat een maatwerkvoorschrift niet kan worden gesteld omdat over een onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden. 6Als sprake is van een omgevingsvergunning van rechtswege als bedoeld in artikel 4.14 van de Invoeringswet Omgevingswet en voor die activiteit voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften onherroepelijk is, geldt dat besluit als het verbinden van voorschriften aan die omgevingsvergunning als krachtens artikel 4.5, derde lid, van de Omgevingswet is bepaald dat een maatwerkvoorschrift niet kan worden gesteld als over het onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden.

ECLI:NL:RVS:2020:2571

ECLI:NL:RVS:2020:738

Zie hiervoor - onder meer - de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ5943).

TK 2017-2018 34986 nr. 3 blz. 493

Voetnoten