ECLI:NL:RBGEL:2024:5824 - Rechtbank Gelderland - 27 augustus 2024

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 22/4225

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiser 2], beide uit [plaats 1], eisers

(gemachtigde: mr. V. Wösten),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (het college),

(gemachtigde: [naam gemachtigde]).

Inleiding

Eisers hebben het college bij brief van 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een veehouderij in [plaats 2] (de veehouderij) vanwege een overtreding van de Wet natuurbescherming (Wnb).

Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 10 maart 2022 afgewezen omdat er volgens het college geen sprake is van een overtreding.

Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 14 juli 2022 dit bezwaar ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en [persoon A] en [persoon B] namens het college.

Voorgeschiedenis en besluitvorming

Diersoort

RAV-code

Huisvestingssysteem

Emissiefactor

Totale emissie (kg NH3/jaar)

Stal 1

3 paarden

K 1

overige huisvestingssystemen

5 kg

15 kg

Stal 3

50 jongvee

overige huisvestingssystemen

3,9 kg

195 kg

Stal 7

181 melkvee

A 1.100.1

9,5 kg

1.719,5 kg

Totaal

1.929,5 kg

Het college heeft voor wat betreft de stalemissies in de nieuwe situatie een berekening van de stikstofemissie gemaakt aan de hand van de controle van de toezichthouder op 17 februari 2022. In het controleverslag staat dat er 45 stuks jongvee en 1 (gepensioneerde) melkkoe van 18 tot 20 jaar oud wordt gehouden. De ammoniakemissie van deze dieren bedraagt 204,2 kg. De ammoniakemissie in de referentiesituatie bedraagt 2.588 kg.

Omdat de emissie in de nieuwe situatie minder bedraagt dan de emissie in de referentiesituatie, is er vanwege intern salderen geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), aldus het college.

Het college concludeert daarnaast dat het beweiden en het bemesten niet vergunningplichtig zijn en dat er daarom ook op deze punten geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.

Het college gaat daarom niet over tot handhavend optreden.

Beoordeling door de rechtbank

Toepasselijk wettelijk kader

Beoordelingskader

De Afdeling heeft in overwegingen 11.4 en 20.2 van de uitspraak van 29 mei 2019[5] overwogen dat het bemesten van gronden een zelfstandig project is. De gevolgen daarvan worden niet, zoals bij het weiden van vee, in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf beoordeeld, maar op zichzelf.

De rechtbank zal vanwege de omstandigheid dat het twee projecten betreft eerst ingaan op het project “bemesten” en daarna op het project “veehouderij”. Het project “veehouderij” is weer te onderscheiden in de stalemissies en het beweiden.

Bemesten

Is er sprake van een overtreding? 12. Eisers betogen dat het college niet heeft onderzocht welke agrarische percelen onderdeel hebben uitgemaakt van het voorliggende project. Percelen die ten tijde van de referentiesituatie geen onderdeel uitmaakten van het project kunnen niet tot de referentiesituatie worden gerekend, aldus eisers.

12.1. Op 12 oktober 2022[6] heeft de Afdeling een richtinggevende uitspraak gedaan over het bemesten en het beweiden, waarin aan de hand van een stappenplan wordt toegelicht hoe de referentiesituatie voor het bemesten en het beweiden kan worden vastgesteld.

12.2. Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting erkend dat de motivering in het bestreden besluit onvoldoende is. Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering opgenomen voor wat betreft het bemesten aan de hand van het stappenplan uit de uitspraak genoemd onder 12.1. In de nadere stukken bij het verweerschrift heeft het college ook aangegeven welke percelen bij het agrarisch bedrijf horen. Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond.

Stalemissies

Controlerapport 13. Eisers betogen dat aan het bestreden besluit geen representatieve controle ten grondslag is gelegd. Volgens eisers kan de veestapel elk moment fors toenemen.

13.1. De toezichthouder heeft het perceel op 17 februari 2022 bezocht. In het controlerapport staat het volgende: “Tijdens de controle is gebleken dat er geen melkkoeien aanwezig waren. In verband met privé omstandigheden zijn de melkkoeien ongeveer 1 á 2 maanden voor de controle van het bedrijf weggegaan. Dit is een tijdelijke situatie. Zodra de omstandigheden het weer toelaten is het de intentie vanuit de veehouderij om het melkveebedrijf weer op te starten met de vergunde dieraantallen.”

13.2. Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht rust op een bestuursorgaan de plicht om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 oktober 2020[7] geoordeeld over de vraag op basis van welke feiten, omstandigheden en ontwikkelingen een bestuursorgaan bij een besluit op bezwaar moet beoordelen of hij (alsnog) handhaaft na een eerdere weigering daartoe. Uit overweging 6.2.5 van deze uitspraak volgt dat bij een heroverweging van een weigering om een herstelsanctie op te leggen het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering dan wel oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Kortom, bij besluiten over een herstelsanctie bevat de heroverweging in beginsel een tweeslag.

13.3. Uit het controlerapport van de toezichthouder blijkt dat het melkvee kort voor de controle (en kort voor het primaire besluit) tijdelijk is weggegaan, maar dat het vee op ieder moment weer kon worden teruggeplaatst. Deze constatering van de toezichthouder is naar het oordeel van de rechtbank een omstandigheid die het college in zijn heroverweging in de beslissing op bezwaar had moeten betrekken. Als vast staat dat activiteiten kort voor het nemen van het primaire besluit zijn gestopt, en mogelijk kort daarna weer worden hervat, dan ligt het voor de hand dat het bestuursorgaan na het primaire besluit de toezichthouder een of meerdere nieuwe controles laat verrichten om vast te stellen dat de activiteiten inderdaad zijn beëindigd. Dit heeft de adviescommissie in haar advies ook geadviseerd. Een andere uitleg zou inhouden dat in een geval als dit waar (mogelijk) sprake is van het tijdelijk stoppen van de activiteiten, eisers bij een hervatting van het gebruik na het primaire besluit opnieuw een handhavingsverzoek in zouden moeten indienen, waarop door het college dan opnieuw zou moeten worden beslist. Dit is geen doeltreffende handhaving en doet ook afbreuk aan de volledige heroverweging in bezwaar. De beroepsgrond slaagt.

Ingetrokken beroepsgronden

14. Eisers hebben op de zitting hun beroepsgronden met betrekking tot de 25 kmgrens in AERIUS en de proceskosten in bezwaar ingetrokken.

Over wat in het beroepschrift is aangegeven over het algemeen reductiebeleid, het cumulatief effect van stikstofemissies, het nationaal belang van spoedig optreden en de decennialange historie van illegale ammoniakemissies hebben eisers op de zitting aangeven dat zij het belangrijk vonden om deze aspecten te belichten, maar dat dit geen beroepsgronden zijn. De rechtbank gaat hier in de uitspraak dus niet verder op in.

Conclusie en gevolgen

15. Het beroep is gegrond. Zowel voor wat betreft het project “bemesten” als voor het project “veehouderij” heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er geen sprake is van een overtreding.

Finale geschilbeslechting

16. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college over de controles mondeling aangegeven dat de verminderde veebezetting kwam door het overlijden van de agrariër en dat nog wel administratief onderzoek is verricht naar de bedrijfssituatie. Het is echter niet duidelijk geworden wat er met de veehouderij en de daarbij behorende vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet is gebeurd na het overlijden van de agrariër die voorheen de veehouderij exploiteerde.

Dit administratief onderzoek is niet overgelegd en is niet voldoende om de rechtsgevolgen in stand te kunnen laten. Het college dient een toezichthouder een controle te laten verrichten om vast te stellen of er de bedrijfsactiviteiten beëindigd zijn. Nu deze controle niet is verricht en het daarom niet vast staat dat er geen sprake is van een overtreding met betrekking tot de stalemissies, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om het geschil definitief te beslechten. Het college dient daarom een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. In deze nieuwe beslissing op bezwaar kan het college ook de nieuwe motivering met betrekking tot het beweiden en bemesten verwerken.

Proceskosten en griffierecht

17. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eisers vergoeden.

De rechtbank merkt de zaken met zaaknummers 22/4208, 22/4209, 22/4225, 22/4233, 22/4324 en 22/4580 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank zal daarom slechts éénmaal proceskosten toekennen in deze zes zaken. Deze proceskosten zijn reeds toegekend in de zaak met zaaknummer 22/4208.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Deze natuurvergunning is verleend op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998.

ECLI:NL:RVS:2019:1603

Dit is het rapport “Bemesten en beweiden in 2020” van het Adviescollege Stikstofproblematiek

Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:171) (Logtsebaan)

ECLI:NL:RVS:2019:1604

ECLI:NL:RVS:2022:2874

ECLI:NL:RVS:2020:2571

Voetnoten