ECLI:NL:CBB:2025:553 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - 14 oktober 2025

uitspraak

zaaknummer: 24/317

en

(gemachtigde: mr. M.J. Schulte)

Procesverloop

Bij besluit van 23 januari 2024 (het afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de stichting voor subsidie op grond van titel 4.5 Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) afgewezen.

Met het besluit van 22 februari 2024 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van de stichting ongegrond verklaard.

De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 27 augustus 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de stichting, vertegenwoordigd door de heer [naam 2], en de gemachtigde van de minister.

Overwegingen

Inleiding

1.1 Deze zaak gaat over een subsidie voor een warmtepomp die de stichting heeft aangevraagd op grond van de Regeling. De warmtepomp is bedoeld voor het pand van de stichting aan de [adres] te [woonplaats 1]. In het pand biedt de stichting ondersteunende zorg aan mensen in de terminale fase van hun leven, voor wie thuis verblijven niet mogelijk of wenselijk is. De stichting levert deze dienst aan mensen binnen de gemeente [woonplaats 1], [woonplaats 2] en [woonplaats 3] en omgeving.

1.2 De minister heeft de aanvraag voor subsidie afgewezen en het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Anders dan eigenaar-bewoners, moeten eigenaar-aanvragers (zakelijke aanvragers) in verband met het vereiste van stimulerend effect een aanvraag voor subsidie indienen vóórdat zij een verplichting tot aankoop van een te subsidiëren apparaat aangaan. De stichting voldoet niet aan deze voorwaarde: de warmtepomp is aangeschaft en geplaatst vóórdat de subsidie is aangevraagd. De Regeling biedt de minister geen ruimte om af te wijken van het vereiste van stimulerend effect.

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Standpunten van partijen

3.1 De stichting is het niet eens met de passage uit het bestreden besluit dat zij heeft afgezien van de mogelijkheid te worden gehoord. De stichting meent ook dat de minister ten onrechte onderscheid maakt tussen eigenaar-bewoners en eigenaren. Omdat de stichting een rechtspersoon is, is de stichting ‘noodgedwongen’ een eigenaar en kan zij geen eigenaar-bewoner zijn. Feitelijk is echter sprake van een groep vrijwilligers die een dorpshuiskamer voor mede-[woonplaats 1] creëren waar deze [woonplaats 1] hun laatste levensmaanden doorbrengen. De stichting beschouwt zichzelf ook niet als een onderneming in de zin van het staatssteunrecht: de stichting verkoopt geen producten of diensten die elders in Nederland of de Europese Unie concurrentie opleveren. De stichting vervangt de huiselijke situatie wanneer thuis wonen niet meer mogelijk is. De afwijzing van de volledige subsidie is volgens de stichting ook geen passende maatregel. Een boete of korting op het subsidiebedrag zou eerder in de rede liggen. De stichting heeft immers gehoor gegeven aan de oproep van de overheid om te verduurzamen, waar de subsidieregeling voor is bedoeld.

3.2 Volgens de minister staat vast dat de stichting geen eigenaar-bewoner is, maar een zakelijke aanvrager. Voor die groep geldt de eis dat eerst subsidie moet worden aangevraagd en pas dan de investering kan worden gedaan, en niet andersom. Dit is een voorwaarde voor verlening die voortkomt uit de eisen inzake stimulerend effect uit het Europese recht. De minister wijst er op dat hij de subsidieaanvraag dan moet afwijzen (gebonden bevoegdheid). De minister kan hierop geen uitzondering maken. Daarom kan de minister ook een beroep op coulance of een beroep op een korting op de subsidie in plaats van een afwijzing niet honoreren.

Beoordeling door het College

Is een hoorzitting in bezwaar ten onrechte achterwege gelaten?

4.1 Het College moet beoordelen of de minister ten onrechte de hoorzitting in bezwaar achterwege heeft gelaten. Het College oordeelt dat dit niet zo is. Hieronder legt het College uit waarom.

4.2 Uitgangspunt in bezwaar is dat een belanghebbende moet worden gehoord voordat een bestuursorgaan op een bezwaar beslist. Dit staat in artikel 7:2, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb is bepaald dat van het horen kan worden afgezien als de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord.

4.3 Het College stelt vast dat in het dossier een telefoonnotitie van de minister zit van 19 februari 2024 waarin staat dat de stichting heeft afgezien van een hoorzitting. De stichting betwist dat zij deze telefonische mededeling heeft gedaan. Wel staat vast dat er op 19 februari 2024 telefonisch contact is geweest. Tijdens dat telefoongesprek heeft de stichting haar standpunt toegelicht. Het is dus niet zo dat de stichting in het geheel niet is gehoord in bezwaar waardoor sprake is van een schending van de hoorplicht.

4.4 Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van het College van 26 juli 2022, ECLI:NL:CBB:2022:430), is het horen bedoeld om de minister de gelegenheid te geven om nadere informatie te verkrijgen. De minister moet immers met alle feiten en omstandigheden bekend zijn om een volledige heroverweging van het bestreden besluit te kunnen verrichten. Op basis van de in het dossier opgenomen stukken, stelt het College vast dat de feiten en omstandigheden om een volledige heroverweging te kunnen verrichten aan de minister bekend waren, voordat hij op het bezwaar van de stichting besliste. Op de vraag van het College tijdens de zitting of er informatie is die de minister indertijd niet bekend was, heeft de stichting ontkennend geantwoord. Het College vindt het daarom niet aannemelijk dat de stichting door het (gestelde) niet horen, is benadeeld. Ook is de stichting in beroep in de gelegenheid geweest om haar standpunt toe te lichten en heeft zij dat ook gedaan. Daarmee is een eventuele schending van de hoorplicht voldoende hersteld. Als de hoorplicht al geschonden zou zijn, dan ziet het College daarom geen aanleiding om daaraan consequenties te verbinden.

4.5 De beroepsgrond slaagt niet.

Moest de minister de subsidieaanvraag van de stichting afwijzen?

5.1 Aan de orde is de vraag of de minister de subsidieaanvraag van de stichting moest afwijzen omdat niet is voldaan aan het vereiste van stimulerend effect. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Hieronder legt het College uit waarom.

5.2 De regels voor het verduurzamen van een pand door middel van – kort gezegd – een warmtepomp staan in het Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies (Kaderbesluit) en de Regeling, en volgen uit Europees recht. Op grond daarvan moet eerst subsidie worden aangevraagd. Pas daarna mag de investering worden gedaan. Dat volgt uit het vereiste van stimulerend effect. Daardoor komen investeringskosten die vóór de aanvraag worden gemaakt, niet voor subsidie in aanmerking. Dit staat in artikel 10, tweede lid, van het Kaderbesluit. Het niet-naleven van deze regel levert bovendien een weigeringsgrond op voor de verlening van de subsidie. Dat staat in artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van het Kaderbesluit.

5.3 Het vereiste van stimulerend effect komt uit het Europese staatssteunrecht. Staatssteun mag alleen onder specifieke voorwaarden en/of in specifieke gevallen worden verstrekt. Het geven van investeringssteun ter bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen, waar de subsidie in deze zaak onder valt, is zo’n specifiek geval. Deze steun staat genoemd in de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014) (AGVV). Omdat de AGVV die steun noemt, hoeft die niet meer op individuele basis te worden gecontroleerd op toelaatbaarheid, maar is de steun voor de hele categorie toegestaan, zo lang de voorwaarden uit de AGVV worden nageleefd. Eén van deze voorwaarden is het vereiste van stimulerend effect (artikel 6, eerste lid, van de AGVV). Daaraan is voldaan als de begunstigde van die steun een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend, vóórdat de werkzaamheden aan het project of de activiteit beginnen (artikel 6, tweede lid, van de AGVV). Dit is de reden waarom deze volgorde (eerst aanvragen, dan pas investeren) door de minister moet worden gehanteerd. Alleen dan mag de steun worden verstrekt.

5.4 Omdat staatssteunkwesties niet kunnen spelen bij eigenaar-bewoners – dit zijn natuurlijke personen die hun eigen koopwoning verduurzamen – is voor die groep een uitzondering geformuleerd in de Regeling. De Regeling bevat alleen deze uitzondering. Bij alle andere aanvragers is mogelijk sprake van staatssteun en mag de steun dus alleen worden verstrekt als aan het vereiste van stimulerend effect is voldaan. Dit is de rechtvaardiging voor deze uitzondering en het daardoor ontstane onderscheid tussen eigenaar-bewoners en alle andere aanvragers. De stelling van de stichting dat dit onderscheid ten onrechte is gemaakt, volgt het College daarom niet.

5.5 De vraag of de stichting een onderneming is in het kader van het staatssteunrecht, is daarom niet meer relevant. Het College begrijpt dat de stichting dit anders ervaart. Bepalend is alleen of de stichting onder de specifieke uitzondering van ‘eigenaar-bewoner’ valt omdat de hoofdregel voor alle andere steunaanvragers geldt. Niet in geschil is dat de stichting geen natuurlijk persoon maar een rechtspersoon is. De stichting voldoet dus niet aan de definitie van eigenaar-bewoner. De minister kan deze definitie niet oprekken omdat de werkzaamheden van de stichting bestaan uit het creëren van een huiskamer-setting voor [woonplaats 1] die in de laatste fase van hun leven doorbrengen in het huis van de stichting. De definitie van eigenaar-bewoner staat immers in de Regeling zelf. De stichting is een rechtspersoon die het pand waarvan het eigenaar is en waarin het een hospice heeft, verduurzaamt. Dat betekent dat voor de subsidieaanvraag van de stichting de hoofdregel geldt: eerst aanvragen, dan investeren.

5.6 Voor het beoordelen of is voldaan aan het vereiste van stimulerend effect, maakt de minister een koppeling met de data van offerte en plaatsing in relatie tot de datum van de subsidieaanvraag. Volgens de stichting is die koppeling ten onrechte. Naar het oordeel van het College is deze terecht omdat deze uit het Europese recht en het Kaderbesluit volgt. De datum van subsidieaanvraag moet vóór de datum van aankoop of opdracht liggen. Tussen partijen is niet in geschil dat de stichting de subsidie heeft aangevraagd nádat zij de investering heeft gedaan. De gemaakte kosten komen daarom niet voor subsidie in aanmerking en de minister moest de subsidie afwijzen op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van het Kaderbesluit.

5.7 De beroepsgronden van de stichting slagen niet.

Is de afwijzing in strijd met het evenredigheidsbeginsel?

6.1 De volgende vraag die het College moet beantwoorden, is of de afwijzing van de subsidie toch achterwege had moet blijven omdat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het College oordeelt dat dit niet zo is. Hieronder legt het College uit waarom.

6.2 De bevoegdheid om de subsidieaanvraag af te wijzen, is een zogenaamde gebonden bevoegdheid. Het Kaderbesluit bepaalt namelijk in artikel 22, eerste lid, onder a en onder c, dat de minister de aanvraag moet afwijzen als niet is voldaan aan de regels die zijn gesteld, waaronder het vereiste van stimulerend effect. Deze uitkomst volgt ook dwingend uit het Europese recht, namelijk uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de AGVV. Het belang van het naleven van het vereiste van stimulerend effect moet dus het meest zwaarwegend zijn, niet het individuele belang van de subsidieaanvrager. Het beroep op coulance van de stichting komt er feitelijk op neer dat zij de minister vraagt om voorbij te gaan aan deze dwingendrechtelijke Europese bepaling. Dat kan niet. Zoals het College eerder heeft overwogen, kan een beroep op het nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel er niet toe leiden dat dwingende Europese regels, zoals hier artikel 6, eerste lid, van de AGVV, opzij worden gezet (zie de uitspraak van het College van 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:289). De minister heeft dus geen ruimte meer voor een belangenafweging en om uit coulance toch subsidie te verstrekken. Om dezelfde reden is er ook geen ruimte om gedeeltelijk af te wijzen of, zoals de stichting voorstelt, een korting op het subsidiebedrag toe te passen of een boete op te leggen.

6.3 De beroepsgrond slaagt niet.

Slotsom

7 Het beroep is ongegrond.

8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van A.C.M. Lijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2025.

w.g. C. de Kruif w.g. A.C.M. Lijten

Bijlage

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Artikel 107, eerste lid

1. Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

Algemene Groepsvrijstellingsverordening Artikel 6, eerste lid en de eerste volzin van het tweede lid

1. Deze verordening is slechts van toepassing op steun die een stimulerend effect heeft.

2. Steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde ervan, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit aanvangen, bij de betrokken lidstaat een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend.

Artikel 41, eerste lid

1. Investeringssteun ter bevordering van energie uit hernieuwbare energiebronnen is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld.

Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies Artikel 10, tweede lid 2.Vóór indiening van de aanvraag door de subsidieontvanger gemaakte kosten komen niet voor subsidie in aanmerking.

Artikel 15 Bij ministeriële regeling kan worden afgeweken van de subsidiabele kosten, bedoeld in artikel 10 of de wijze van berekenen van de subsidiabele kosten, bedoeld in artikel 11, eerste lid, en kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de uitleg van in dit hoofdstuk gebruikte, voor de berekening van de subsidiabele kosten relevante begrippen.

Artikel 22, eerste lid, onder a en onder c

1. Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag om subsidie indien:

a. de aanvraag niet voldoet aan de bij of krachtens dit besluit gestelde regels,

c. niet voldaan wordt aan de eisen inzake het stimulerend effect, bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader.

Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies Titel 4.5. Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing Artikel 4.5.1 Begripsomschrijving In deze titel wordt verstaan onder: *eigenaar-bewoner:*natuurlijke persoon die:

a. een woning in eigendom heeft waarin hij zijn hoofdverblijf heeft of direct na renovatie van deze woning zal hebben;

Artikel 4.5.2, eerste lid, onder a

1. De minister verstrekt op aanvraag subsidie voor een investering of combinatie van investeringen die bestemd is voor:

a. de productie van duurzame energie;

Artikel 4.5.6, tweede lid 2.Voor een investering voor de productie van duurzame energie […], die bestemd is voor een koopwoning van een eigenaar-bewoner, komen, in afwijking van artikel 10, tweede lid, van het besluit, voor subsidie in aanmerking de kosten in verband met investeringen die vóór indiening van de aanvraag zijn gemaakt.

Artikel 4.5.14, eerste lid

1. De subsidie voor een investering voor de productie van duurzame energie, bedoeld in artikel 4.5.2, tweede lid, bevat:

a. mogelijk staatssteun die wordt gerechtvaardigd door artikel 41 van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening, indien de subsidie wordt verstrekt aan een rechtspersoon of natuurlijke persoon, niet zijnde eigenaar-bewoner;

b. geen staatsteun, indien deze subsidie verstrekt wordt aan een eigenaar-bewoner.