Terug naar bibliotheek
Rechtbank Rotterdam

ECLI:NL:RBROT:2026:1020 - Rechtbank Rotterdam - 2 februari 2026

Uitspraak

ECLI:NL:RBROT:2026:1020•2 februari 2026

Uitspraak inhoud

Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 26/45
(gemachtigden: mr. P.M. Waszink en mr. M.A.M. Bena),
en
(gemachtigden: mr. L.J.J.G. Verhaeg en mr. I. Nijland).
  1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een aan verzoekster opgelegde last onder dwangsom. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekster.
  1. De voorzieningenrechter wijst het verzoek in die zin toe dat de begunstigingstermijn voor een periode van drie werkdagen wordt geschorst, te rekenen vanaf de datum na verzending van deze uitspraak. De voorzieningenrechter wijst het verzoek voor het overige af*.*Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Procesverloop

  1. Met het bestreden besluit van 29 december 2025 heeft de staatsecretaris aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd die er op is gericht dat verzoekster voldoet aan artikel 2, derde lid, en artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Warenwetbesluit machines in samenhang met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b en bijlage VII, deel A, van Richtlijn 2006/42 EG (de Machinerichtlijn). Daarbij is aangegeven dat verzoekster aan de last kan voldoen door voor alle elektrische (vouw)fietsen (hierna ook: de fietsen) die zij in de handel brengt en heeft gebracht een volledig technisch dossier aan de toezichthouder van de NVWA te overleggen. Voorts is verzoekster er in de lastoplegging op gewezen dat zij zolang zij niet aan de last voldoet, de verhandeling van de fietsen dient te staken en gestaakt te houden totdat zij wel over een volledig technisch dossier van deze fietsen beschikt. Daarbij is vermeld dat dit laatste ook de verkoop van deze fietsen door derden omvat. Van verzoekster wordt in dit verband verlangd dat zij de ondernemingen die de fietsen voor de wederverkoop van verzoekster hebben afgenomen informeert over deze last en hen verzoekt om de verhandeling te staken van de typen waar zij geen volledig technisch dossier van heeft en gestaakt te houden totdat zij wel beschikt over een volledig technisch dossier van die typen. Het bestreden besluit voorziet in een begunstigingstermijn die loopt tot en met 6 januari 2026. De dwangsom die verzoekster per 7 januari 2026 verbeurt bij het niet naleven van de last en het voorts niet staken van de verhandeling (alsmede het informeren van derden over de verkoopstop) bedraagt € 3.000 per week, per type elektrische (vouw)fiets waarvoor verzoekster geen technisch dossier heeft overgelegd, met een maximum van € 330.000.
  1. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter op 2 januari 2026 gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. De staatssecretaris heeft de begunstigingstermijn opgeschort in afwachting van de uitspraak van de voorzieningenrechter.
  1. De staatssecretaris heeft op 23 januari 2026 aan het einde van de ochtend een verweerschrift en in de middag de stukken ingediend.
  1. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 26 januari 2026 op zitting behandeld. Verschenen zijn de gemachtigden van verzoekster. Voorts zijn namens verzoekster verschenen [naam] en [naam]. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, die werkzaam zijn bij de Nederlandse Voedsel - en Warenautoriteit (NVWA). Voorts zijn verschenen [naam persoon A] ( [persoon A] ) en [naam persoon B] ( [persoon B] ), toezichthouders bij de NVWA.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Vooraf: de goede procesorde
7.1. Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat het verweerschrift en de stukken door de staatssecretaris zijn ingediend nadat de 24-uurstermijn (uitgaande van werkdagen) is verstreken en dat zij hierdoor geen goede mogelijkheid heeft de zitting voor te bereiden. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter in dit verband in de middag van 23 januari 2026 per e-mailbericht verzocht de zitting uit te stellen, dan wel haar gelegenheid te bieden om in het weekend of na de zitting nog schriftelijke te reageren. Daarnaast heeft verzoekster ter zitting naar voren gebracht dat de staatssecretaris niet het volledige dossier heeft overgelegd. Dit geldt in het bijzonder voor de aangevulde technische dossiers die verzoekster op 5 januari 2026 heeft ingediend en waar de NVWA op 7 en 9 januari 2026 op heeft gereageerd en voor de eerder in oktober 2025 overgelegde technische dossiers.
7.2. Aan partijen heeft de griffier op 23 januari 2026 in de middag als beslissing van de voorzieningenrechter per e-mailbericht meegedeeld dat hoewel de staatssecretaris zich niet heeft gehouden aan de termijn van orde, gelet op de inhoud van het verweerschrift en de beperkte e-mailberichten die zijn ingediend en ook de omstandigheid dat er een weekend zit tussen de indiening ervan en de zitting, de goede procesorde niet geschonden wordt geacht. Daarnaast is meegedeeld dat de voorzieningenrechter na lezing van het verweerschrift en de daarbij gevoegde berichten vooralsnog geen aanleiding ziet om op voorhand in te stemmen met het in het weekend of na de zitting nog indienen van nadere stukken.
7.3. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat verzoekster op alle door de staatssecretaris in verweer en ter zitting aangevoerde punten heeft kunnen reageren. Verder heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat bij het verzoekschrift van verzoekster en bij het e-mailbericht dat de NVWA op 23 januari 2026 in de middag heeft gestuurd, de stukken zijn ingediend die ook zijn genoemd in de chronologie bij het bestreden besluit en het lastvoornemen. Bij het verzoekschrift van verzoekster zaten ook de technische dossiers die zij bij haar zienswijze van 22 december 2025 heeft gediend. Dat bij de stukken de door verzoekster in oktober 2025 ingediende technische dossiers ontbreken, maakt niet dat verzoekster in haar processuele positie wordt geschaad. Dit zijn stukken die van verzoekster zelf afkomstig zijn. Zij had die stukken – indien zij zich daarop had willen beroepen – ook zelf kunnen inbrengen naast alle andere stukken die zij bij het verzoekschrift heeft ingediend. Naar voorlopig oordeel kan de voorzieningenrechter ook uitspraak doen zonder over die stukken te beschikken. Zoals gezegd, heeft verzoekster met het verzoekschrift de technische dossiers ingediend die zij bij haar zienswijze heeft ingediend, terwijl niet in geschil is dat verzoekster voorafgaand aan het bestreden besluit op geen enkel moment volledige technische dossiers heeft ingediend. Ook het ontbreken van de aangepaste technische dossiers die verzoekster op 5 januari 2026 heeft overgelegd en waarop de NVWA op 7 en 9 januari 2026 heeft gereageerd, maakt het voorgaande niet anders. Deze stukken zijn na het bestreden besluit door verzoekster bij de NVWA ingediend en door de NVWA beoordeeld. De stukken hebben daarmee bij de besluitvorming geen rol gespeeld. Daar komt bij dat evenmin in geschil is dat ook die dossiers nog niet volledig zijn. Gelet op dit alles is geen aanleiding gezien de zaak ter zitting te schorsen en is het onderzoek ter zitting gesloten.
Relevante rechtsregels, voorgeschiedenis en besluitvorming
  1. De bijlage bij deze uitspraak bevat de voor deze zaak relevante rechtsregels.
  1. In het kader van het toezicht op de naleving van de Warenwet en het Warenwetbesluit machines heeft de NVWA nader onderzoek willen doen naar (mogelijk) brandgevaar bij de door verzoekster in de handel gebrachte machines (elektrische fietsen). Aanleiding hiervoor zijn meerdere meldingen van de brandweer over het in woningen in brand vliegen van de accu van type B20 dat verzoekster verhandelt. Verder is een melding ontvangen van het UK Office for Product Safety and Standards dat type B20 een risico vormt op brand omdat is vastgesteld dat wanneer de fiets wordt opgeladen, het mogelijk is dat de lithium-ionbatterijen in storing gaan, wat kan leiden tot een thermische runaway en brand.
  1. Een toezichthouder van de NVWA heeft op 23 april 2025 een inspectiebezoek gebracht aan een vestiging van verzoekster in Rotterdam. Tijdens deze inspectie heeft de toezichthouder verzocht om de technische dossiers en de EU-verklaring van overeenstemming (Declaration of Conformity) van de typen B20 en B3. Met het e-mailbericht van 30 april 2025 heeft de toezichthouder dit verzoek schriftelijk herhaald. Op 30 mei 2025 heeft de toezichthouder een kennisgeving van het rapport van bevindingen opgesteld, met daarin een waarschuwing. Tijdens een inspectie van 1 augustus 2025 bij een vestiging van verzoekster in Hoofdorp is vastgesteld dat verzoekster de technische dossiers van de typen/modellen B3, B5, B20, B22, E20, E20 Pro, F1, F5, F18, F20 en F30 niet kon overleggen. De NVWA heeft in dit verband op 5 september 2005 verzoekster schriftelijk gewaarschuwd. Na een inspectie op 1 oktober 2025 in een vestiging van verzoekster in Amsterdam waarbij dezelfde administratieve tekortkomingen zijn vastgesteld, heeft verzoekster op 3 oktober 2025 laten weten dat zij doende is om de gevraagde informatie te verzamelen. De verwachting was dat verzoekster deels aan het verzoek kon voldoen. Voor een deel van de informatie zou verzoekster afhankelijk zijn van haar Chinese leverancier, die in verband met de festiviteiten in China was gesloten. Bij e-mail van 6 oktober 2025 heeft de gemachtigde van verzoekster twee beveiligde links doorgestuurd. Via deze links konden de technische bestanden voor de B5, B20, E20 en de E20 Pro worden gedownload. Verzoekster gaf daarbij aan dat zij de overige documenten kort na 9 oktober 2025 zou kunnen aanleveren.
  1. Op 7 oktober 2025 heeft de toezichthouder op de door (de gemachtigde van) verzoekster verstuurde e-mails en de door haar aangeleverde documenten gereageerd. De toezichthouder heeft vastgesteld dat de door verzoekster overgelegde documenten geen technische dossiers vormen, althans dat niet alle verplichte documenten zijn aangeleverd. De conclusie is daarom dat voor de elektrische (vouw)fietsen die tijdens de inspectie bij de winkel van verzoekster in Amsterdam op 1 oktober 2025 zijn aangetroffen geen technische dossiers beschikbaar zijn. Verzoekster is daarom volgens de toezichthouder in overtreding. Omdat het verboden is machines in de handel te brengen zonder dat het technisch dossier daarvan beschikbaar is en voldoet aan bijlage VII, deel A, van richtlijn 2006/42/EG, is aangezegd dat verzoekster met onmiddellijke ingang passende maatregelen moet nemen om de overtreding te beëindigen. Dat kon door de verkoop te staken van de fietsen, zowel in de winkels van verzoekster alsook online via haar webwinkel. Ook de verkoop bij wederverkopers zou de verkoop gestaakt moeten worden. De toezichthouder heeft verzocht om de NVWA per ommegaande op de hoogte te stellen van alle maatregelen die verzoekster neemt of gaat nemen.
  1. De gemachtigde van verzoekster heeft op 17 oktober 2025 een nieuwe filetransfer link gestuurd voor de technische dossiers van de B5, E20 en E20Pro. In zijn e-mailbericht geeft de gemachtigde aan dat de eerder aangeleverde stukken niet de correcte dossiers betroffen. De technische dossiers van de overige typen zouden ook aanwezig zijn en zeer spoedig overgelegd worden. Op de vraag of en zo ja welke maatregelen verzoekster zou treffen om de geconstateerde overtreding op te heffen is niet gereageerd. Met de e-mail van 28 oktober 2025 heeft de toezichthouder te kennen gegeven dat de technische dossiers van de B5, B20, E20 en E20Pro zijn beoordeeld, maar dat deze (nog steeds) niet voldoen aan de eisen die in deel A, punt 1, van bijlage VII van de Machinerichtlijn staan vermeld aangezien er onderdelen ontbreken of onvolledig zijn. De toezichthouder heeft geadviseerd dat verzoekster een deskundige inschakelt om haar technische dossiers op orde te krijgen. Voorts is verzoekster er wederom op gewezen dat zij haar elektrische (vouw)fietsen niet in de handel mag brengen zolang de technische dossiers niet voldoen aan de eisen die de Machinerichtlijn daaraan stelt. Op 3 november 2025 heeft de gemachtigde van verzoekster laten weten dat zij SGS heeft ingeschakeld om de technische dossiers voor alle modellen te beoordelen en waar vereist zodanig aan te passen dat deze volledig voldoen aan de regels.
  1. Op 13 november 2025 heeft de toezichthouder een kennisgeving van het rapport van bevindingen aan verzoekster toegezonden. Op 3 december 2025 is deze kennisgeving aan verzoekster gemaild. In deze kennisgeving is nogmaals aangegeven aan welke wet - en regelgeving verzoekster niet voldoet. Op 12 december 2025 heeft de staatssecretaris aan verzoekster een voornemen gezonden tot oplegging van een last onder dwangsom vanwege de genoemde administratieve tekortkomingen (het lastvoornemen). Deze tekortkomingen hebben volgens het lastvoornemen betrekking op de volgende typen/modellen (hierna ook: typen).
  1. Verzoeksters gemachtigde heeft op 22 december 2025 een schriftelijke zienswijze ingediend tegen dit lastvoornemen. De staatssecretaris heeft vervolgens in overeenstemming met het lastvoornemen het bestreden besluit genomen.
Spoedeisend belang en toetsingskader
  1. Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit aangevoerd dat de last in essentie neerkomt op een verkoopverbod. Hoewel de voorzieningenrechter die stelling niet volgt, omdat de last primair is gericht op het alsnog vertrekken van een volledig technisch dossier van alle typen elektrische fietsen die verzoekster verhandelt of laat verhandelen, is het wel zo dat wanneer verzoekster daar niet aan voldoet, zij op basis van de last gehouden is de verkoop van de elektrische fietsen te (doen) staken. Omdat verzoekster tot op heden niet in staat is gebleken om de voor de genoemde elektrische fietsen een volledig technisch dossier over te leggen, heeft dit tot gevolg dat zij volgens de staatssecretaris gehouden is de verkoop vooralsnog te (doen) staken. Een dergelijk verkoopverbod heeft naar verwachting grote economische gevolgen voor verzoekster, zodat de voorzieningenrechter uit zal gaan van een spoedeisend belang.
  1. Daarom komt de voorzieningenrechter toe aan een belangenafweging waarbij (vooral) maatgevend is of het bestreden besluit naar voorlopig oordeel in essentie rechtmatig is of niet. De voorzieningenrechter zal de bezwaren die verzoekster tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd hierna bespreken. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat bij deze toetsing de nadruk ligt op de inhoudelijke gronden en niet op procedurele kwesties, wat samenhangt met het voorlopige karakter van een voorlopige voorziening en de omstandigheid dat de heroverweging door de staatssecretaris nog dient plaats te vinden. Bij de beslissing op bezwaar kunnen immers eventuele formele tekortkomingen nog worden hersteld, terwijl een belangenafweging ook niet met zich brengt dat iedere mogelijke tekortkoming in de besluitvorming zou moeten leiden tot het treffen van een voorlopige voorziening. Bij een in het oog springende onrechtmatigheid met betrekking tot de totstandkoming van het bestreden besluit kan dit anders liggen (vgl. ECLI:NL:RBROT:2023:3953, punt 18).
Algemeen
  1. Verzoekster heeft diverse gronden en argumenten aangevoerd tegen het bestreden besluit. Voor zover verzoekster heeft gesteld dat haar zienswijze als herhaald en ingelast moet worden beschouwd, is voor zover verzoekster daarbij nalaat te stellen dat en waarom bij het bestreden besluit niet of onvoldoende is ingegaan op de zienswijze geen sprake van een grond waarop de bestuursrechter dient in te gaan (vgl. ECLI:NL:CBB:2020:83, punt 6.1). De voorzieningenrechter gaat daarom alleen in op verwijzingen naar de zienswijze voor zover daarbij door verzoekster is onderbouwd dat en waarom de staatssecretaris daar ten onrechte aan voorbij is gegaan. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat verzoekster diverse standpunten herhaalt om verschillende gronden (tegen besluitelementen) te onderbouwen. Zo komen bijvoorbeeld argumenten die verzoekster aanvoert ter onderbouwing van haar stelling dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest ook terug bij haar stellingname dat de last zelf ook onzorgvuldig is en zo komen bijvoorbeeld argumenten ter onderbouwing van verzoeksters stelling dat de last onevenredig is ook terug bij haar stelling dat de dwangsom te hoog is. De voorzieningenrechter acht het niet zinvol argumenten meermaals te bespreken en zal de aangevoerde argumenten eenmaal bespreken daar waar die het beste aansluiten bij een aangevoerde grond (tegen een bepaald besluitelement).
Formele gebreken?
18.1. Volgens verzoekster is het bestreden besluit onbevoegd of op onzorgvuldige wijze genomen, omdat bij het nemen van het bestreden besluit onvoldoende scheiding is aangehouden tussen de afdeling inspectie/handhaving en bestuurlijke maatregelen. Zo wordt in de kennisgevingen van de rapporten van bevindingen van 30 mei 2025 en 13 november 2025 gesteld dat de zaak voor nadere besluitvorming wordt overgedragen aan de afdeling bestuurlijke maatregelen, en dat die afdeling zal beslissen over eventuele verdere bestuurlijke maatregelen. Als contactpersoon is in het bestreden besluit echter [persoon A] vermeld die ook de inspecties heeft verricht. Uit telefonisch contact met [persoon A] heeft verzoekster begrepen dat [persoon A] het bestreden besluit ook heeft geschreven. Zowel die kennisgeving als het bestreden besluit zijn ondertekend door [naam persoon C] ( [persoon C] ), die wisselend stukken tekent als hoofd van de Afdeling Productveiligheid en als hoofd van de Afdeling Consument. Dit betekent dat anders dan aangekondigd geen overdacht heeft plaatsgehad naar de afdeling bestuurlijke maatregelen.
18.2. Ten aanzien van dit betoog komt de voorzieningenrechter tot de volgende beoordeling.
18.3. Daargelaten dat een eventueel bevoegdheidsgebrek in bezwaar kan worden hersteld, schrijft de wet geen functiescheiding voor in een geval als dit. Zo mist artikel 10:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toepassing, omdat geen bestuurlijke boete voorligt. De mededeling in de kennisgeving van het rapport van bevindingen van 30 mei 2025 dat verzoekster van het Team Bestuurlijke Maatregelen van de NVWA bericht ontvangt over wat er verder gaat gebeuren, heeft betrekking op een mogelijk boetetraject inzake een andere zwaardere overtreding. In de kennisgeving van het rapport van bevindingen van 13 november 2025 is vermeld dat verzoekster van het team Bestuurlijke maatregelen van de NVWA, bericht ontvangt over wat er verder gaat gebeuren. Deze mededeling moet echter gelet op de tekst erna worden bezien in het licht van de mogelijkheid dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd of dat wordt beslist dat de gedraging wordt voorgelegd aan de officier van justitie. Deze op bestraffing gerichte vervolgtrajecten staan los van een herstelsanctie waarin bij het bestreden besluit is voorzien.
18.4. De staatssecretaris heeft er in haar verweerschrift verder op gewezen dat het bestreden besluit is opgesteld door het Team Bestuurlijke Maatregelen. In dit team wordt de beslissing genomen of er al dan niet een maatregel of een boete volgt naar aanleiding van de rapporten van de toezichthouder. Ter zitting heeft [persoon A] verklaard dat hij als toezichthouder in deze zaak rapporten heeft geschreven, maar dat hij het bestreden besluit niet heeft opgesteld. De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan die verklaring te twijfelen. Dat [persoon A] in het bestreden besluit als contactpersoon is vermeld, maakt dit niet anders. Verder is er in het verweerschrift op gewezen dat [persoon C] krachtens ondermandaat bevoegd was het bestreden besluit te nemen. Dat in diverse brieven zijn functieomschrijving verschillend is, heeft er mee te maken dat [persoon C] verschillende functies binnen de NVWA heeft vervuld gedurende de looptijd van het dossier.
18.5. Van een in het oog springend formeel gebrek is gelet op het voorgaande geen sprake.
Onzorgvuldig onderzoek en gebrekkige waarschuwingen?
19.1. Volgens verzoekster is het onderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt om verschillende redenen onzorgvuldig geweest en is verzoekster onvoldoende gewaarschuwd. Verzoekster wijst er op dat de staatssecretaris niet heeft ontkend dat nimmer een formele informatievordering richting verzoekster is gedaan en dat de NVWA wekenlang niets heeft laten horen, terwijl bij het bestreden besluit niet is ingegaan op de in de zienswijze opgeworpen vraag hoe de omstandigheid dat slechts één formele waarschuwing is gegeven die niet op het niet verstrekken van alle technische dossiers ziet, zich verhoudt tot het Interventiebeleid van de NWVA, dat als regel heeft gesteld dat pas na een waarschuwing kan worden overgegaan tot een bestuurlijke maatregel. Verzoekster wijst er verder op dat zij de kennisgeving van het rapport van bevindingen van 13 november 2025 eerst op 3 december 2025 heeft ontvangen.
19.2. Ook wijst verzoekster op het tijdsverloop en de tot aan het lastvoornemen slechts informele terugkoppeling op de technische dossiers. Die aspecten maken evenzeer het handelen van de NVWA onzorgvuldig. Verzoekster wijst er voorts op dat zij op 22 december 2025 de technische dossiers van alle door haar aangeboden fietsen heeft overgelegd en de NVWA de dossiers – zoals [persoon A] op 29 december 2024 telefonisch heeft bevestigd – niet heeft beoordeeld. Dit betekent dat de NVWA zonder uitdrukkelijke beoordeling van de dossiers is overgegaan tot lastoplegging. Alleen [persoon B] heeft in oktober 2025 de dossiers van vier fietsen beoordeeld en daarover summierlijk per e-mail terugkoppeling gegeven. Pas bij het lastvoornemen is in een checklist aangegeven op welke onderdelen de dossiers precies onvolledig zouden zijn.
19.3. Ten aanzien van dit betoog komt de voorzieningenrechter tot de volgende beoordeling.
19.4. De voorzieningenrechter stelt aan de hand van de door de gemachtigde van verzoekster ingediende stukken het volgende vast. Tijdens de inspectie van 23 april 2025 en hierna met het e-mailbericht van 30 april 2025 heeft de NVWA verzoekster verzocht om verstrekking van de technische dossiers van de typen B20 en B3. Op 30 mei 2025 is een kennisgeving van het rapport van bevindingen aan verzoekster verzonden. Daarin is onder meer onder vermelding van "Tekortkoming 2" vermeld dat er geen technisch dossier voorhanden was van de door verzoekster in de handel gebrachte fietsen. Aan het slot van de kennisgeving is vermeld: "Tekortkomingen 2, 3 en 4 zijn middelzware overtredingen en wordt u bij deze gewaarschuwd." Gelet op de voorafgaande mail van de toezichthouder van 30 april 2025 had de kennisgeving met waarschuwing van 30 mei 2025 betrekking op de typen B20 en B3. Op 5 september 2025 is een schriftelijke waarschuwing aan verzoekster gegeven door de NVWA dat de technische dossiers met betrekking tot de typen B20, E20, E20 Pro, B5, B22, F20, F30, F5, F18 en F1 niet voldoen aan bijlage VII, onder A, van richtlijn 2006/42/EG en/of dat die desgevraagd niet konden worden getoond. Op 13 november 2025 is wederom een kennisgeving van een rapport van bevindingen verzonden. Daarin is vermeld dat bij beoordeling van de door verzoekster overlegde documenten bleek dat de technische dossiers van de typen B5, B20, E20 en E20 Pro onvolledig zijn en daardoor niet voldoen aan hetgeen in bijlage VII, onder A, van richtlijn 2006/42/EG wordt gesteld. Verder is vermeld dat de NVWA voor de typen B22, F18 en F30 geen technische dossiers heeft ontvangen.
19.5. Uit artikel 4.1 van het Algemeen interventiebeleid NVWA 2024 (Stcrt. 2024, 188) volgt dat bij een middelzware overtreding (die kan zien op een overtreding met (mogelijke) gevolgen voor productveiligheid) na een waarschuwing een bestraffende sanctie kan volgen en dat bij een herhaalde overtreding een corrigerende interventie kan volgen. In dit geval is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een herhaalde overtreding. Er is tijdens en na inspecties door de toezichthouder op gewezen dat technische dossiers niet voorhanden waren. Verder zijn kennisgevingen van twee rapporten van bevindingen uitgebracht en is verzoekster tweemaal schriftelijk gewaarschuwd. De eerste waarschuwing die is opgenomen in de eerste kennisgeving van het rapport van bevindingen van 30 mei 2025, zag – zoals hiervoor overwogen onder 19.4 – op de typen B20 en B3. De tweede waarschuwing zag op de typen B20, E20, E20 Pro, B5, B22, F20, F30, F5, F18 en F1. De twee waarschuwingen samen zien daarmee op alle typen waarop de last ziet. In het midden kan blijven of het standpunt van verzoekster dat per afzonderlijk type fiets sprake moet zijn van een eerdere waarschuwing voordat ten aanzien van dat type een last kan worden opgelegd juist is, nu – anders dan verzoekster stelt – voor alle typen tenminste één waarschuwing is uitgegaan. Dat verzoekster de kennisgeving van het rapport van bevindingen van 13 november 2025 – naar zij stelt – eerst op 3 december 2025 heeft ontvangen, is in dit verband niet van belang. Vaststaat immers dat zij wel beide waarschuwingen heeft ontvangen.
19.6. Tijdens de drie inspecties die hebben plaatsgevonden in Rotterdam, Hoofdorp en Amsterdam kon verzoekster niet de (volledige) technische dossiers op verzoek overleggen ten aanzien van de typen die zij volgens de staatssecretaris heeft verhandeld. Ook nadat haar na de inspecties meermalen gelegenheid is geboden de volledige technische dossiers over te leggen, zoals met de e-mailberichten van 30 april 2025 en 2 oktober 2025, heeft verzoekster niet aan dit verzoek voldaan. Dit betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat aangenomen mag worden dat verzoekster de (volledige) technische dossiers niet beschikbaar had, zodat voldoende aannemelijk is geworden dat verzoekster bij voortduring in strijd handelde met artikel 2, derde lid, in verbinding met artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Warenwetbesluit machines. Uit de stukken die hiervoor zijn aangehaald volgt verder dat zij afdoende is gewaarschuwd. Dat – zoals verzoekster de staatssecretaris tegenwerpt – geen formele informatieverzoeken door de NVWA zijn gedaan ten aanzien van de technische dossiers is niet relevant. Vaststaat dat tijdens de inspecties in overeenstemming met bijlage VII, deel A, van de Machinerichtlijn is verzocht om inzage van de voorhanden technische dossiers. Bovendien is verzoeksters ook na de inspecties nog de gelegenheid geboden die documenten over te leggen.
19.7. Met haar standpunt dat de NVWA voorafgaand aan het lastvoornemen onvoldoende heeft teruggekoppeld op de stukken die verzoekster uiteindelijk heeft overgelegd, miskent verzoekster dat het aan haar als professionele marktpartij zelf is om te voldoen aan de wettelijke eisen voor het kunnen verhandelen van de fietsen (vgl. ECLI:NL:CBB:2020:419, punt 6.2 en ECLI:NL:CBB:2024:223, punt 4.7.3). De NVWA is geen adviesbureau, maar een toezichthouder (vgl. ECLI:NL:CBB:2021:575, punt 5). Voor zover verzoekster het standpunt wil innemen dat de door haar overgelegde technische dossiers niet zijn beoordeeld voorafgaand aan het lastvoornemen of de lastoplegging wordt dit evenmin gevolgd. Er is in bijlage 5 bij het lastvoornemen voor een aantal typen fietsen met een afvinklijst aangegeven welke gegevens ontbreken. Voor de overige typen is volgens de NVWA geen technisch dossier overgelegd. Ook de technische dossiers die verzoekster op 22 december 2025 bij haar zienswijze heeft ingediend, heeft de NVWA beoordeeld. Uit het bestreden besluit en het e-mailbericht van 7 januari 2026 volgt dat ook deze technische dossiers niet compleet zijn gebleken. Gelet op een en ander volgt de voorzieningenrechter niet het standpunt van verzoekster dat de NVWA onzorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de overtreding.
Onevenredige last en begunstigingstermijn?
20.1. Volgens verzoekster is handhaving met een last onevenredig en is de begunstigingstermijn te kort, omdat er zicht is op legalisatie (vgl. ECLI:NL:RVS:2023:3701, punt 2) en omdat de last neerkomt op een verkoopstop. Verzoekster wijst er in dit verband op dat SGS druk doende is met de review van de technische dossiers. Verzoekster verwacht dat de review en update van de technische dossiers op korte termijn zal worden afgerond. Weliswaar is de eerder door verzoekster genoemde datum van 16 januari 2026 niet gehaald, maar volgens verzoekster komt het aangepaste dossier voor het type E20 binnen enkele dagen beschikbaar waarna de dossiers voor de overige typen binnen enkele weken zullen volgen. Volgens verzoekster heeft de staatssecretaris daarmee ten onrechte geen rekening houden. Ten aanzien van de verkoopstop stelt verzoekster dat deze neerkomt op het volledig stilleggen van het bedrijf van verzoekster, wat als zodanig een onevenredige maatregel is die het voortbestaan van de onderneming direct in gevaar zal brengen.
20.2. Verzoekster wijst er in dit verband nog op dat de lastoplegging ook moet worden afgezet tegen de aard van de overtreding. Het gaat om het (formele) gebrek dat de technische dossiers niet volledig zouden zijn. De dossiers zijn er wel, en deze bevatten ook diverse onderzoeken naar de veiligheid van de fietsen. Wat volgens de NVWA met name zou ontbreken is de zogenoemde metá-documentatie: per dossier een toelichting waarom uit de testrapporten zou volgen dat aan de verplichte veiligheidseisen is voldaan. De NVWA kan – zoals in het bestreden besluit wordt gesteld – in feite niet goed controleren dat aan die eisen is voldaan. Het zou een heel ander verhaal zijn als er in het geheel geen dossier zou zijn, tests zouden ontbreken of uit de tests zou volgen dat zij niet zou voldoen, maar dat is niet het geval. Gelet hierop ligt het veeleer voor de hand een lichtere maatregel op te leggen, dan wel een ruimere begunstigingstermijn te hanteren, die rekening houdt met het feit dat SGS thans doende is de genoemde aanpassing van de dossiers te finaliseren.
20.3. Ten aanzien van dit betoog komt de voorzieningenrechter tot de volgende beoordeling.
20.4. Verzoekster verkeert kennelijk in de veronderstelling dat de last ertoe zou moeten strekken dat verzoekster alsnog de gelegenheid krijgt om alsnog de benodigde technische dossiers op orde te brengen en gelet hierop een ruime begunstigstermijn zou moeten worden verleend. Zoals de staatssecretaris heeft overwogen, is dit niet het geval. De last is er op gericht dat verzoekster alsnog de volledige technische dossiers overlegt indien zij daarover beschikt – zoals wordt voorgeschreven door artikel 3a, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van het Warenwetbesluit machines en deel A van bijlage VII bij de Machinerichtlijn – en als zij daar niet over beschikt de verkoop staakt en gestaakt houdt totdat zij die dossiers wel volledig op orde heeft. Bij de vraag of handhaving door middel van een last evenredig is kan in beginsel concreet uitzicht op legalisatie een rol spelen (bijv. ECLI:NL:RVS:2025:539, punt 6 en ECLI:NL:CBB:2021:575, punt 3). Daargelaten de vraag of dit leerstuk van toepassing is bij een verkoopstop als hier aan de orde (vgl. voor de stillegging van bouwwerkzaamheden ECLI:NL:RVS:2025:1715, punt 7.1), is de voorzieningenrechter met de staatssecretaris van oordeel dat er geen concreet zicht is op legalisatie nu verzoekster nog steeds in gebreke is de volledige technische dossiers van de typen waarop de last ziet over te leggen.
20.5. Daar komt bij dat tegen de achtergrond van incidenten die zich hebben voorgedaan met een van de typen die verzoekster verhandelt en het door verzoekster voortdurend niet of niet adequaat gevolg geven aan verzoeken en vorderingen of waarschuwingen van toezichthouders van de NVWA – welk gedrag ook aan de orde was in een vergelijkbare zaak tussen partijen (zie ECLI:NL:RBROT:2025:12975) – naar het oordeel van de voorzieningenrechter van de staatssecretaris niet kan worden gevergd dat zij verzoekster nog meer uitstel en mogelijkheden tot het op orde brengen van de technische dossiers had moeten bieden dan is gebeurd in de periode tussen 23 april 2025 en de lastoplegging. De voorzieningenrechter weegt daarbij ook mee dat de staatssecretaris de begunstigingstermijn heeft opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan, zodat verzoekster vanwege de indiening van het verzoek uiteindelijk een aanzienlijk langere begunstigingstermijn is vergund dan de acht dagen waarin het bestreden besluit voorziet.
20.6. De omstandigheid dat verzoekster indien zij niet in staat is binnen de aldus verlengde termijn de technische dossiers volledig op orde te brengen de verkoop zal moeten staken totdat zij daar wel in is geslaagd, komt voor haar rekening en risico. De NVWA kan op basis van de voorhanden gegevens niet nagaan of de fietsen veilig zijn. Daarmee is geen sprake van een tekortkoming in de technische dossiers die van ondergeschikte aard is, maar van een tekortkoming die raakt aan de kern van het toezicht op productveiligheid door de NVWA.
Te ruime last?
21.1. Volgens verzoekster is de last zelf te ruim en te onbepaald. Type B3 is niet door (of namens) verzoekster in Nederland verhandeld. Ten aanzien van de B20 geldt volgens verzoekster dat dit type sinds 26 september 2025 niet meer wordt verkocht. Ook afnemers zijn daar van op de hoogte gesteld. De typen F1, F5, F18, F20 en F30 zijn niet langer courant en worden niet langer verkocht. Er bevinden zich slechts nog een paar resttypen in de voorraad, maar daarvan is de verkoop inmiddels gestaakt. De NVWA stelt dat verzoeksters bericht aan haar afnemers over de F-typen te vrijblijvend was, maar verzoekster heeft op 30 december 2025 een ondubbelzinnig verduidelijkend bericht aan deze afnemers gestuurd, waarin staat vermeld dat de F-typen niet meer mogen worden verkocht, en dat zij dit bericht dienen door te geven aan de eigen klanten, zodat iedere verkoop van deze typen aldus is gestaakt. Door de last over alle hiervoor genoemde typen te laten uitstrekken, is de last volgens verzoekster te ruim. Ter zitting heeft verzoekster zich in dit verband voorts op het standpunt gesteld dat zij gelet op de definities in artikel 3, zesde en zevende lid, van Verordening (EU) 2023/988 en in artikel 2 van de Machinerichtlijn en in artikel 1 van het Warenwetbesluit machines alleen als fabrikant kan worden aangesproken voor zover zij voor het eerst in de Europese Economische Ruimte fietsen ter beschikking stelt. Voor de verdere doorverkoop is zij dus niet verantwoordelijk. Van haar mag daarom niet worden gevergd dat zij haar afnemers aanschrijft.
21.2. Ten aanzien van dit betoog komt de voorzieningenrechter tot de volgende beoordeling.
21.3. De voorzieningenrechter ziet aanleiding eerst in te gaan op de vraag of de staatssecretaris de last mede kon doen laten zien op de doorverkoop van de fietsen die door verzoekster in de handel zijn gebracht. Die vraag wordt voorlopig bevestigend beantwoord. Naar voorlopig oordeel volgt namelijk uit de toepasselijke rechtsregels dat de fabrikant verantwoordelijk blijft na doorverkoop aan een afnemer, terwijl er voorts een basis in Verordening (EU) 2023/988 lijkt te kunnen worden gevonden voor een verplichting voor verzoekster als fabrikant (of daarmee op grond van artikel 13, eerste lid, van die verordening gelijk te stellen rechtspersoon) om de verkoop te (doen) staken als verzoekster niet alle technische dossiers aanlevert. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
21.4. Voor de toepasselijke definities moet mede gelet op artikel 2 van Verordening (EU) 2023/988 aansluiting worden gezocht bij de Machinerichtlijn en de nationale wet - en regelgeving die strekt tot implementatie daarvan. In artikel 2, onderdelen h en k, van de Machinerichtlijn worden "in de handel brengen" en "inbedrijfstelling" gedefinieerd. De eerstgenoemde definitie betekent het voor het eerst tegen vergoeding of gratis in de Gemeenschap (lees: Unie) ter beschikking stellen van een machine of niet voltooide machine met het oog op de distributie of het gebruik ervan. De laatstgenoemde definitie betekent het eerste gebruik in de Gemeenschap (lees: Unie) van een onder deze richtlijn vallende machine overeenkomstig het gebruiksdoel. Dat laatste element omvat dus het eerste gebruik van de fiets door de consument die de fiets heeft gekocht. Uit artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Machinerichtlijn volgt dat de fabrikant of diens gemachtigde, alvorens een machine in de handel te brengen en/of in bedrijf te stellen zich ervan moet vergewissen dat het in bijlage VII, deel A, bedoelde technisch dossier beschikbaar is. Uit de Machinerichtlijn volgt dus dat verzoekster als fabrikant normadressaat is voor niet alleen het voor het eerst fietsen beschikbaar stellen in de Unie, maar ook voor het eerste gebruik daarvan door de consument. Dit betekent dat verzoekster volgens de Machinerichtlijn als fabrikant wel degelijk verantwoordelijk blijft indien zij fietsen doorverkoopt aan afnemers die op hun beurt de fietsen verkopen aan consumenten. Het Warenwetbesluit machines vormt de omzetting naar nationaal recht van de Machinerichtlijn. In artikel 1 van het Warenwetbesluit machines zijn beide definities overgenomen. En in artikel 2, derde lid, daarvan is bepaald dat het verboden is machines en niet voltooide machines in de handel te brengen of in bedrijf te stellen anders dan met inachtneming van de voorschriften bij of krachtens dit besluit gesteld met betrekking tot het voorhanden zijn van documenten. Dit betekent dat verzoekster ook naar nationaal recht als fabrikant verantwoordelijk blijft voor de inbedrijfstelling van de fietsen die zij in de handel heeft gebracht.
21.5. Uit artikel 1 van de Warenwet volgt verder dat onder "verhandelen" wordt verstaan het te koop aanbieden, uitstallen, tentoonstellen, verkopen, afleveren of voorhanden of in voorraad hebben van een waar. Onder laatstgenoemde definitie vallen ook het hiervoor bedoelde "in de handel brengen" en de hiervoor bedoelde "inbedrijfstelling". Gelet hierop heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit kunnen spreken van het staken van de verhandeling van elektrische (vouw)fietsen en heeft de staatssecretaris er terecht op gewezen dat dit ook de verkoop van de elektrische (vouw)fietsen door derden omvat.
21.6. Gelet op artikel 9, achtste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) 2023/988 moet een fabrikant indien hij op basis van hem ter beschikking staande informatie van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht of in bedrijf gesteld product een gevaarlijk product is, onmiddellijk de nodige corrigerende maatregelen nemen om het product daadwerkelijk conform te maken, onder meer door dit zo nodig uit de handel te nemen of terug te roepen. Naar voorlopig oordeel kan een verkoopstop in de hele keten als alternatief voor het aanleveren van alle technische dossiers, zoals hier aan de orde, worden vergeleken met een zogenoemde (beperkte) recall als bedoeld in het voornoemde achtste lid en is dus niet uitsluitend sprake van een verplichting om afnemers te informeren zoals aan de orde was in de zaak die betrekking had op het "Onderzoek fipronil in eieren" (ECLI:NL:CBB:2020:296, punt 5.3). Voor een dergelijke recall is naar voorlopig oordeel reden. Ten eerste hebben zich een aantal brandincidenten voorgedaan met type B20. Er zijn dus redenen om aan te nemen dat dit product gevaarlijk is. In de tweede plaats volgt uit onderdeel 3 van deel A van bijlage VII bij de Machinerichtlijn dat het niet-overleggen van het technische dossier na een naar behoren met redenen omkleed verzoek van de bevoegde nationale autoriteiten voldoende reden kan zijn voor twijfel omtrent de overeenstemming van de in dit technische dossier bedoelde machine met de essentiële gezondheids - en veiligheidseisen van deze richtlijn. Omdat van alle typen geen volledig technisch dossier voorhanden is en gelet op de incidenten die met het type B20 hebben plaatsgevonden, bestaat er reden voor twijfel dat deze typen niet voldoen aan de veiligheidseisen van de Machinerichtlijn. Uit het tiende lid van artikel 9 van Verordening (EU) 2023/988 volgt verder dat fabrikanten ervoor zorgen dat andere marktdeelnemers, verantwoordelijke personen en aanbieders van onlinemarktplaatsen in de betrokken toeleveringsketen tijdig op de hoogte worden gebracht van elk veiligheidsprobleem dat zij hebben vastgesteld. Naar voorlopig oordeel vormen beide genoemde artikelleden tezamen een voldoende grondslag voor de staatssecretaris om een verkoopstop te gelasten indien en voor zover verzoekster niet binnen de begunstigingstermijn de volledige technische dossiers kan overleggen. De vraag of voor alle typen sprake is van gevaar als bedoeld in het voornoemde artikel, is een vraag die in de hoofdzaak beantwoord kan worden. Gelet op de voorgeschiedenis in deze zaak en de incidenten met het type B20 ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om het door verzoekster niet nader onderbouwde standpunt dat ten aanzien van de overige typen geen sprake is van gevaar, in het voordeel van verzoekster te laten uitvallen.
21.7. De voorzieningenrechter overweegt verder dat op de staatssecretaris in geval van een herstelsanctie als hier aan de orde de bewijslast rust om – bij betwisting – aannemelijk te maken (vgl. ECLI:NL:HR:2024:1135, punt 4.2.3 en ECLI:NL:RVS:2025:5201, punt 6.1; ECLI:NL:CRVB:2015:2844, punt 7.4 en ECLI:NL:CBB:2007:BA4917, punt 6.3) dat en met betrekking tot welke typen verzoekster in verzuim is te voldoen aan de Warenwetgeving. Alleen indien verzoekster een type heeft verhandeld, rust op haar de verplichting het technische dossier beschikbaar te houden (artikel 2, derde lid, en artikel 3a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Warenwetbesluit machines). Op de staatssecretaris rust dus ook de bewijslast om aannemelijk te maken dat verzoekster de fietsen heeft verhandeld. Alle typen waarop de lastoplegging ziet dragen de [naam van verzoekster] gevolgd door de naam van het type. Dit is een indicatie dat het telkens om fietsen van verzoekster gaat.
21.8. Naar voorlopig oordeel is aannemelijk dat verzoekster type B3 heeft verhandeld. Uit de – door de NVWA rechtmatig verkregen – verkoopgegevens van verzoekster uit een eerdere zaak tussen partijen (zie daarover ECLI:NL:RBROT:2025:12975) volgt dat verzoekster in elk geval in 2024 wel degelijk type B3 in Nederland heeft verkocht. Dit staat haaks op haar bewering dat zij dit model nimmer zelf in Nederland heeft aangeboden. De voorzieningenrechter voegt hier aan toe dat als de – niet onderbouwde – stelling van verzoekster niettemin juist zou zijn, zij al aan de last zou voldoen, wat zou afdoen aan haar spoedeisend belang bij een schorsing van de last op dit punt.
21.9. Ten aanzien van de typen F1, F5, F18, F20 en F30 heeft verzoekster aangevoerd dat die typen ten tijde van het bestreden besluit niet langer courant waren, maar dat er nog wel een aantal daarvan op voorraad lagen. NVWA heeft daarnaast vastgesteld dat verzoekster die typen ook op internet heeft aangeboden. Dit betekent naar voorlopig oordeel dat aannemelijk was dat verhandeling van die typen dus nog wel plaatsvond. Ten aanzien van het type B20 heeft verzoekster erop gewezen dat de verkoop sinds 26 september 2025 is gestaakt. De staatssecretaris heeft er ter zitting terecht op gewezen dat verzoekster gehouden is de documentatie ter beschikking te houden van de markttoezichtautoriteiten gedurende een periode van tien jaar nadat het product in de handel is gebracht en de documentatie op verzoek ter beschikking van die autoriteiten te stellen. Die verplichting volgt uit artikel 9, derde lid, van Verordening (EU) 2023/988 en onderdeel 2 van bijlage VII, deel A, van de Machinerichtlijn. Dit betekent dat verzoekster verplicht blijft de technische dossiers voorhanden te houden ook als de fietsen niet meer worden verhandeld. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat voor zover verzoekster in het kader van een verkoopstop heeft aangegeven dat de typen B20 en F1, F5, F18, F20 en F30 desalniettemin niet langer (door haar afnemers) te koop werden aangeboden, op haar de bewijslast rust dit aannemelijk te maken. Een eerste aanschrijving door verzoekster aan haar afnemers – die niet door partijen is overgelegd – vond de NVWA te verblijvend, waarna verzoekster op 30 december 2025 een minder vrijblijvende aanschrijving heeft verzonden. Die laatste aanschrijving waarop verzoekster zich in deze procedure beroept, heeft plaatsgevonden nadat het bestreden besluit is genomen en kan dus niet afdoen aan de vraag of dit besluit toen het werd genomen en bekendgemaakt rechtmatig was. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om reeds nu vooruit te lopen op de heroverweging waarbij de staatssecretaris een tweetrapsbeoordeling zal dienen te verrichten in overeenstemming met de Greenpeace - en bunqrechtspraak (ECLI:NL:RVS:2020:2571 en ECLI:NL:CBB:2022:707). Gelet op een en ander ziet de aan verzoekster opgelegde last niet op teveel typen fietsen.
Te onbepaalde last?
22.1. Volgens verzoekster is de last verder te onbepaald omdat die slechts inhoudt dat zij aan de wetgeving dient te voldoen. Verder is onduidelijk hoe kan worden vastgesteld dat de dwangsom is verbeurd, althans hoe verzoekster kan bewijzen dat zij aan de last heeft voldaan. De staatssecretaris lijkt in het bestreden besluit te suggereren dat wanneer de NVWA van oordeel is dat het aan de afnemers te verzenden bericht niet voldoet, er een dwangsom wordt verbeurd, terwijl bepalend zou moeten zijn of een fiets nog wordt verkocht. Daarbij is nog steeds niet uitgesloten dat wanneer een fiets wordt verkocht buiten de macht van verzoekster om – stel een klant van een afnemer leest zijn berichten niet of legt deze naast zich neer – het verzoekster is die een dwangsom verbeurt. Ook dit maakt de last te onbepaald.
22.2. Ten aanzien van dit betoog komt de voorzieningenrechter tot de volgende beoordeling.
22.3. Naar voorlopig oordeel is de last niet te onbepaald. Gelet op de voorgeschiedenis en de verdere motivering van de last is voldoende duidelijk op welke wijze verzoekster aan de last kan voldoen. Of zij legt binnen de geboden begunstigingstermijn alsnog een volledig technisch dossier per type over of zij zorgt ervoor dat zij binnen die termijn de verkoop staakt en gestaakt houdt totdat zij per type de volledige dossiers heeft overgelegd. Omdat op met het oog op de verbeurte van dwangsommen van rechtswege op de staatssecretaris de bewijslast rust om vast te stellen of aan de last is voldaan, verkeert verzoekster – anders dan zij lijkt te veronderstellen – niet in bewijsnood. Indien verzoekster de last opvolgt door de verkoop te staken en gestaakt te houden dan betekent dit volgens de last dat zij zelf geen fietsen meer verhandelt. Voor zover het gaat om fietsen die zijn verkocht aan tussenpersonen die de fietsen zelf weer verhandelen, geldt dat verzoekster zich moet inspannen om ook die verdere verkoop tegen te gaan door de afnemers aan te schrijven. Daarmee legt de staatssecretaris met de last in zoverre niet zozeer een resultaatverplichting als wel een inspanningsverplichting op verzoekster. Dit volgt ook expliciet uit de tekst bovenaan blz. 9 van het bestreden besluit en is ter zitting ook op deze wijze toegelicht namens de staatssecretaris. Gelet hierop valt niet in te zien waarom dit voor verzoekster onduidelijk kan zijn.
Te hoge dwangsommen?
23.1. Volgens verzoekster is de aan de last verbonden dwangsom onevenredig hoog. Verzoekster stelt daartoe dat de opgelegde dwangsom in geen verhouding staat tot haar financiële draagkracht. De door NVWA geschatte dwangsom is bovendien onjuist. Verzoekster verwijst in dit verband naar een overgelegd Excelbestand met daarin de omzet over de periode van 10 november 2025 tot en met 21 december 2025, waaruit volgt dat de omzet van verzoekster de afgelopen maanden is gekelderd en tussen de € 10.000 en € 15.000 bedraagt (en niet € 28.000, zoals de staatssecretaris ten onrechte als basis heeft gebruikt). Dit betekent dat de dwangsom zodanig hoog is, dat indien deze wordt verbeurd, het voortbestaan van de onderneming direct in gevaar komt. Voorts is volgens verzoekster onevenredig dat per type een dwangsom kan worden verbeurd. In feite worden er elf individuele lasten onder dwangsom opgelegd, wat volgens verzoekster niet is toegestaan.
23.2. Ten aanzien van dit betoog komt de voorzieningenrechter tot de volgende beoordeling.
23.3. Daargelaten de vraag welk spoedeisend belang verzoekster heeft bij het treffen van een voorziening met betrekking tot de hoogte van de dwangsom, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. De staatssecretaris heeft gelet op de tekst van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb en de rechtspraak een ruime mate van beleidsruimte bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom (bijv. ECLI:NL:RVS:2025:5007). Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd (bijv. ECLI:NL:CBB:2025:537, punt 7). Voorzieningenrechter acht de overtreding tegen de achtergrond van gebleken brandgevaarlijkheid van de accu's van type B20 ernstig en is van oordeel dat van de hoogte van de dwangsom daarom een hoge prikkel tot naleving dient uit te gaan. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom kan de staatssecretaris rekening houden met de omzet en de verwachte winst die verzoekster maakt met het in stand houden van de onrechtmatige situatie (bijv. ECLI:NL:RVS:2019:321, punt 4.2). De staatssecretaris heeft omzetberekening gebaseerd op de door verzoekster aangeleverde verkoopgegevens uit haar systeem Boxture voor de B - en F-typen die zijn verkocht in de periode van 1 januari 2025 tot en met 15 september 2025. Deze berekening is naar voorlopig oordeel toereikend. Dat de opgelegde dwangsom van € 3.000 per week, per type waarvoor verzoekster geen technisch dossier heeft overgelegd of de verkoop heeft gestaakt, met een maximum van
€ 330.000, niet is gebaseerd op de draagkracht van verzoekster, zoals verzoekster stelt, leidt niet tot een ander oordeel. De staatssecretaris hoeft geen rekening te houden met de financiële draagkracht. Van een dwangsom die naar draagkracht wordt vastgesteld, zal namelijk geen zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat de dwangsom wordt verbeurd (bijv. ECLI:NL:CBB:2014:104, punt 8 en ECLI:NL:RVS:2019:321, punt 4.2). Er is verder geen rechtsregel die de staatssecretaris verbiedt om één dwangsom op te leggen met betrekking tot alle overtredingen – dus alle typen fietsen – tezamen (vgl. ECLI:NL:RVS:2023:3954, tweede alinea onder punt 6.1).

Conclusie en gevolgen

  1. Omdat het bestreden besluit naar voorlopig oordeel rechtmatig is, is er geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen zoals door verzoekster is verzocht.
  1. Niettemin ziet de voorzieningenrechter naar haar vaste rechtspraak (bijv. ECLI:NL:RBROT:2012:BV6089, punt 16 en ECLI:NL:RBROT:2017:3571, punt 4.10) bij wijze van ordemaatregel aanleiding om in aanvulling van de opschorting van de begunstigingstermijn door de staatssecretaris te voorzien in een opschorting van de begunstigingstermijn met drie werkdagen te rekenen vanaf de bekendmaking van de uitspraak, zodat verzoekster zonder dwangsommen te verbeuren alsnog aan de last kan voldoen nadat de voorzieningenrechter zich over de rechtmatigheid van de lastoplegging heeft gebogen.
  1. Omdat het verzoek – behoudens de genoemde ordemaatregel hierboven – het verzoek afwijst, bestaat voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening in die zin toe dat de begunstigingstermijn wordt geschorst, welke schorsing ten einde komt na drie werkdagen te rekenen vanaf de datum na verzending van deze uitspraak,
De voorzieningenrechter wijst het verzoek voor het overige af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.E.C. Debets, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

Bijlage

Verordening (EU) 2023/988 inzake algemene productveiligheid
Artikel 2
Toepassingsgebied
  1. Deze verordening is van toepassing op producten die in de handel worden gebracht of op de markt worden aangeboden voor zover er in het Unierecht geen specifieke bepalingen met hetzelfde doel zijn waarin de veiligheid van de betrokken producten wordt geregeld.
Ten aanzien van producten waarvoor krachtens het Unierecht specifieke veiligheidsvoorschriften gelden, is deze verordening alleen van toepassing wat de aspecten en risico's of risicocategorieën betreft die niet onder die voorschriften vallen.
Artikel 3
Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
  1. "op de markt aanbieden": het in het kader van een handelsactiviteit al dan niet tegen betaling verstrekken van een product met het oog op distributie, consumptie of gebruik op de markt van de Unie;
  1. "in de handel brengen": een product voor het eerst in de Unie op de markt aanbieden;
(…)
Artikel 9
Verplichtingen van fabrikanten
(…)
  1. Alvorens fabrikanten hun producten in de handel brengen, voeren zij een interne risicoanalyse uit en stellen zij een technische documentatie op met ten minste een algemene beschrijving van het product en de essentiële kenmerken ervan die relevant zijn voor de beoordeling van de veiligheid ervan.
Indien dit aangewezen is met betrekking tot mogelijke risico's in verband met het product, bevat de in de eerste alinea bedoelde technische documentatie waar van toepassing tevens:
a. a) een analyse van de mogelijke met het product verband houdende risico's en de maatregelen die zijn genomen om dergelijke risico's weg te nemen of te verminderen, met inbegrip van de resultaten van verslagen over tests die de fabrikant of een ander in zijn naam heeft uitgevoerd, en
b) een lijst van alle relevante Europese normen als bedoeld in artikel 7, lid 1, punt a), of de andere elementen als genoemd in artikel 7, lid 1, punt b), of artikel 8, bedoeld om het in artikel 5 vastgestelde algemene veiligheidsvereiste na te leven.
Indien de in artikel 7, lid 1, of artikel 8 genoemde Europese normen, gezondheids - en veiligheidsvereisten of andere elementen slechts gedeeltelijk zijn toegepast, geven de fabrikanten aan welke onderdelen ervan werden toegepast.
  1. De fabrikanten zorgen ervoor dat de technische documentatie als bedoeld in lid 2, actueel is. Zij houden deze documentatie ter beschikking van de markttoezichtautoriteiten gedurende een periode van tien jaar nadat het product in de handel is gebracht, en zij stellen de documentatie op verzoek ter beschikking van die autoriteiten.
(…)
  1. Indien een fabrikant op basis van hem ter beschikking staande informatie van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht product een gevaarlijk product is, zal hij onmiddellijk:
a. a) de nodige corrigerende maatregelen nemen om het product daadwerkelijk conform te maken, onder meer door dit zo nodig uit de handel te nemen of terug te roepen;
b) consumenten daarvan in kennis stellen overeenkomstig artikel 35 of 36, of beide, en
(…)
  1. Fabrikanten zorgen ervoor dat andere marktdeelnemers, verantwoordelijke personen en aanbieders van onlinemarktplaatsen in de betrokken toeleveringsketen tijdig op de hoogte worden gebracht van elk veiligheidsprobleem dat zij hebben vastgesteld.
(…)
Artikel 13
Gevallen waarin de verplichtingen van fabrikanten van toepassing zijn op andere personen
  1. Een natuurlijke persoon of rechtspersoon wordt voor de toepassing van deze verordening als fabrikant beschouwd en is onderworpen aan de in artikel 9 uiteengezette verplichtingen van de fabrikant wanneer die natuurlijke persoon of rechtspersoon een product in de handel brengt onder de naam of het handelsmerk van die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
(…)
Richtlijn 2006/42 EG betreffende machines
Artikel 2
Definities
(…)
De volgende definities zijn van toepassing:
(…)
h) "in de handel brengen": het voor het eerst tegen vergoeding of gratis in de Gemeenschap ter beschikking stellen van een machine of niet voltooide machine met het oog op de distributie of het gebruik ervan;
i. i) "fabrikant": elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een onder deze richtlijn vallende machine of niet voltooide machine ontwerpt en/of produceert, en die verantwoordelijk is voor de overeenstemming van deze machine of niet voltooide machine met deze richtlijn teneinde haar onder zijn eigen naam of merk of voor eigen gebruik in de handel te brengen of voor eigen gebruik. Bij gebreke van een fabrikant die aan deze definitie voldoet, wordt elke natuurlijke of rechtspersoon die een onder deze richtlijn vallende machine of niet voltooide machine in de handel brengt of in bedrijf stelt, als fabrikant beschouwd;
(…)
k) "inbedrijfstelling": eerste gebruik in de Gemeenschap van een onder deze richtlijn vallende machine overeenkomstig het gebruiksdoel;
(…)
Artikel 5
In de handel brengen en in bedrijf stellen
  1. De fabrikant of diens gemachtigde moet, alvorens een machine in de handel te brengen en/of in bedrijf te stellen:
(…)
b) zich ervan vergewissen dat het in bijlage VII, afdeling A, bedoelde technisch dossier beschikbaar is;
(…)
BIJLAGE VII(bij Richtlijn 2006/42 EG)

A. Technisch dossier voor machines

Deel A beschrijft de procedure voor het samenstellen van het technische dossier. Het technische dossier moet aantonen dat de machine in overeenstemming is met de eisen van de richtlijn. Voorzover dat voor deze beoordeling nodig is, moet het technische dossier ook inzicht verschaffen in het ontwerp, de fabricage en de werking van de machine. Dit technische dossier moet worden opgesteld in één of meer van de officiële Gemeenschapstalen, met uitzondering van de gebruiksaanwijzing van de machine, waarvoor de bijzondere bepalingen van bijlage I, punt 1.7.4.1, gelden.
  1. Het technische dossier bevat de volgende elementen:
a. a) een constructiedossier bestaande uit:
 een algemene beschrijving van de machine;
 het overzichtsplan van de machine, en de tekeningen van de besturingsschakelingen alsmede ter zake dienende beschrijvingen en toelichtingen om de werking van de machine te kunnen begrijpen;
 gedetailleerde en volledige tekeningen, eventueel aangevuld met berekeningen, testresultaten, verklaringen enz., aan de hand waarvan kan worden nagegaan of de machine aan de essentiële gezondheids - en veiligheidseisen voldoet;
 de documentatie over de risicobeoordeling waaruit de gevolgde procedure blijkt, met inbegrip van de volgende gegevens:
i. i) een lijst van de essentiële gezondheids - en veiligheidseisen die op de betrokken machine van toepassing zijn,
ii) de beschrijving van de beschermende maatregelen die zijn toegepast om vastgestelde gevaren weg te nemen of onderkende risico's te verminderen en, in voorkomend geval, informatie over de restrisico's in verband met de machine;
 normen en overige toegepaste technische specificaties, met opgave van de essentiële gezondheids - en veiligheidseisen die daaronder vallen;
 technische verslagen waarin de uitkomsten van de proeven zijn opgenomen die door de fabrikant dan wel door een door hem of zijn gemachtigde gekozen bevoegde instantie zijn verricht;
 een exemplaar van de gebruiksaanwijzing van de machine;
 in voorkomend geval, de inbouwverklaring en de instructies voor inbouw betreffende zo ingebouwde niet voltooide machines;
 in voorkomend geval, afschriften van de EG-verklaring van overeenstemming van de machine of van overige in de machine ingebouwde producten;
 een afschrift van de EG-verklaring van overeenstemming;
b) in geval van serieproductie, de interne bepalingen die zullen worden toegepast ter waarborging dat de machines in overeenstemming blijven met de bepalingen van deze richtlijn.
De fabrikant moet het nodige onderzoek verrichten en de nodige proeven uitvoeren met betrekking tot de componenten, de accessoires of de gehele machine om vast te stellen of deze qua ontwerp en bouw veilig gemonteerd en in bedrijf gesteld kan worden. De ter zake dienende verslagen en resultaten worden in het technische dossier opgenomen.
  1. Het in punt 1 bedoelde technische dossier moet ten minste tot tien jaar na de bouwdatum van de machine of, bij serieproductie, van de laatst geproduceerde eenheid daarvan, ter beschikking blijven van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.
Het technische dossier hoeft zich niet op het grondgebied van de Gemeenschap te bevinden en hoeft ook niet permanent in materiële vorm voorhanden te zijn. Wel moeten de onderdelen van het dossier door de in de EG-verklaring van overeenstemming aangewezen persoon binnen een tijd die met de complexiteit ervan overeenkomt, kunnen worden bijeengebracht en beschikbaar gesteld.
Het technische dossier behoeft geen gedetailleerde tekeningen of andere specifieke informatie over de voor de fabricage van de machines gebruikte onderdelen te bevatten, behalve indien kennis daarvan voor de controle van de overeenstemming met de essentiële gezondheids - en veiligheidseisen onontbeerlijk is.
  1. Het niet-overleggen van het technische dossier na een naar behoren met redenen omkleed verzoek van de bevoegde nationale autoriteiten kan voldoende reden zijn voor twijfel omtrent de overeenstemming van de in dit technische dossier bedoelde machine met de essentiële gezondheids - en veiligheidseisen van deze richtlijn.
(…)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:4
  1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
  1. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Artikel 5:32
  1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
(…)
Artikel 5:32a
  1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
  1. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 5:32b
  1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
  1. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
  1. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Artikel 5:53
  1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
  1. In afwijking van artikel 5:48 wordt van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
(…)
Artikel 8:83
  1. Partijen worden zo spoedig mogelijk uitgenodigd om op een in de uitnodiging te vermelden plaats en tijdstip op een zitting te verschijnen. Binnen een door de voorzieningenrechter te bepalen termijn zendt het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken aan hem. (…) Artikel 8:58 is van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat tot één dag voor de zitting nadere stukken kunnen worden ingediend. (…)
(…)
Artikel 10:3
(…)
  1. Indien artikel 5:53 van toepassing is, wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt.
Warenwet
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. technisch voortbrengsel: iedere technisch voortgebrachte waar, niet zijnde een eet - of drinkwaar;
(…)
e. verhandelen: het te koop aanbieden, uitstallen, tentoonstellen, verkopen, afleveren of voorhanden of in voorraad hebben van een waar;
(…)
Artikel 3
  1. Met betrekking tot waren kunnen ter uitvoering van de artikelen 1a en 4 tot en met 9, regels worden gesteld:
(…)
b. indien het technische voortbrengselen betreft, tevens in het belang van de gezondheid van de mens of van de veiligheid van zaken.
(…)
Artikel 4
  1. Ten behoeve van het weren van waren
(…)
b. die, indien het technische voortbrengselen betreft, een gevaar kunnen opleveren voor de gezondheid van de mens of de veiligheid van zaken, of
(…),
kan bij algemene maatregel van bestuur worden verboden waren, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie, te bereiden, te vervaardigen, te verhandelen of voor een bij het verbod aangegeven doel te verwerken of te bezigen, die niet voldoen aan de eisen, bij de maatregel gesteld met betrekking tot hun samenstelling of uitvoering of met betrekking tot hun hoedanigheid of eigenschappen.
Artikel 7
Voor de doeleinden, omschreven in artikel 4, kan bij algemene maatregel van bestuur worden verboden technische voortbrengselen, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie, te verhandelen of te gebruiken, indien ten aanzien van die technische voortbrengselen bij of krachtens die maatregel voorgeschreven keurings - of beoordelingsprocedures niet in acht zijn genomen.
Artikel 32
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
Warenwetbesluit machines
Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
– inbedrijfstelling: eerste gebruik in de Europese Economische Ruimte van een machine overeenkomstig het gebruiksdoel;
– in de handel brengen: voor het eerst tegen vergoeding of gratis in de Europese Economische Ruimte ter beschikking stellen van een machine of een niet voltooide machine met het oog op de distributie of het gebruik ervan;
(…)
– machine:
a. samenstel, voorzien van of bestemd om te worden voorzien van een aandrijfsysteem, maar niet op basis van rechtstreeks gebruikte menselijke of dierlijke spierkracht, van onderling verbonden onderdelen of componenten waarvan er ten minste één kan bewegen, en die samengevoegd worden voor een bepaalde toepassing;
(…)
Artikel 2
(…)
  1. Het is verboden machines en niet voltooide machines in de handel te brengen of in bedrijf te stellen anders dan met inachtneming van de voorschriften bij of krachtens dit besluit gesteld met betrekking tot het voorhanden zijn van documenten.
(…)
Artikel 3a
  1. De fabrikant of diens gemachtigde:
(…)
b. zorgt dat het technisch dossier beschikbaar is en voldoet aan bijlage VII, onder A, bij de richtlijn;
(…)
Algemeen interventiebeleid NVWA 2024
Artikel 4.1 Overtredingsklassen
  1. Overtredingen zijn ingedeeld in klassen naar zwaarte van de overtreding.
  1. De zwaarte van een overtreding wordt bepaald door:
a. de (mogelijke) gevolgen van de overtreding voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks - en alcoholontmoediging;
b. het gedrag van de overtreder;
c. de feiten en omstandigheden van de situatie.
  1. Voor iedere overtredingsklasse zijn in deze tabel de mogelijke soorten interventies voorgeschreven. In specifiek interventiebeleid kan dit nader worden uitgewerkt. De bijlage van deze beleidsregel bevat een niet-limitatief overzicht met voorbeelden van de verschillende soorten interventies.
Artikel 4.3 Herhaalde overtreding
  1. Als herhaalde overtreding wordt aangemerkt een overtreding van dezelfde wettelijke norm, of van een wettelijke norm die betrekking heeft op vergelijkbare gedragingen, die bij de overtreder binnen de daaraan voorafgaande periode van twee jaren eerder is geconstateerd.
(…)