ECLI:NL:RBROT:2025:11462 - Rechtbank Rotterdam - 29 september 2025

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/6826

[verzoekster] , uit Bergen op Zoom, verzoekster

(gemachtigden: mr. G. Koop en mr. L.J.G. Knorringa),

de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder

(gemachtigden: mr. D.W. Gerritsen en mr. J.M. Schoemaker).

Samenvatting

Deze uitspraak gaat over een besluit waarbij aan verzoekster een last onder dwangsom is opgelegd omdat er menthol in het filter van tabakssticks is gevonden. Verzoekster is het met de last onder dwangsom niet eens en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Ook heeft zij om een voorlopige voorziening gevraagd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de tabakssticks vanwege de menthol in het filter niet voldoen aan de geldende wet- en regelgeving. Omdat de voorzieningenrechter verwacht dat de last onder dwangsom in bezwaar in stand zal blijven, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af.

Totstandkoming van het besluit

2.1. In deze procedure staan de tabakssticks van verzoekster van het merk TEREA Turquoise en HEETS Turquoise Selection centraal. Deze sticks bestaan uit een aantal onderdelen, waarvan het tabakssubstraat, het verwarmingselement en het filter de belangrijkste zijn. Omdat de tabak in deze producten niet via een proces van verbranding, maar door verhitting wordt geconsumeerd, zijn de tabakssticks te kwalificeren als rookloze tabaksproducten als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 5, van Richtlijn 2014/40/EU (de Tabaksrichtlijn) en artikel 1.1 van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb).

2.2. Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit heeft van elf merkvarianten tabakssticks monsters genomen, waaronder de merken TEREA Turquoise en HEETS Turquoise. Het doel van deze monstername was de monsters door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) te laten onderzoeken op de aanwezigheid van verboden additieven als bedoeld in artikel 2.6 van de Tabaks- en rookwarenregeling (Trr).

2.3. Het RIVM heeft de monsters onderzocht. De uitkomsten van het onderzoek zijn neergelegd in de Rapportage onderzoek verboden additieven tabakssticks 2025-B0047 van 15 juli 2025 (hierna: de rapportage). Uit de rapportage blijkt dat in de filterdelen van de tabakssticks TEREA Turquoise en HEETS Turquoise 1659μg, respectievelijk 796μg menthol aanwezig was. De tabaksdelen van de tabakssticks bevatten respectievelijk 703μg en 372μg menthol.

2.4. Op basis van deze rapportage heeft verweerder zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat verzoekster daarmee het additievenverbod zou hebben overtreden. Nadat partijen hierover hebben gecorrespondeerd, is verweerder hiervan teruggekomen en heeft zich op het standpunt gesteld dat de tabakssticks niet onder artikel 7, zesde lid, aanhef en onder d, van de Tabaksrichtlijn vallen. Daarmee is tussen partijen niet langer in geschil dat geen overtreding van artikel 2.6 van de Trr is vastgesteld.

2.5. Verweerder heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de aangetroffen menthol in de filterdelen van de tabakssticks in strijd is met artikel 2.5, tweede lid, van de Trr en artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn. Op grond daarvan is het verboden om tabaksproducten met bestanddelen, zoals filters, die geur- of smaakstoffen bevatten in de handel te brengen. Omdat menthol een geur- of smaakstof is, mag menthol volgens verweerder niet in het filterdeel van de tabakssticks aanwezig zijn. Om te voorkomen dat deze producten in de handel worden gebracht en omdat verzoekster volgens verweerder heeft verzuimd om op grond van artikel 17a, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) zelf maatregelen te nemen om de producten in overeenstemming te brengen met de Trw of om deze terug te roepen, heeft verweerder met het bestreden besluit van 5 september 2025 aan verzoekster de volgende last onder dwangsom opgelegd:

[verzoekster] dient de nodige maatregelen te treffen om de in bijlage 1 genoemde partij verhitte tabaksproducten van de merken TEREA Turquoiseen HEETS Turquoise Selectiondie niet in overeenstemming zijn met de Trw en die na 31 december 2024 zijn verkocht aan in Nederland gevestigde afnemers terug te roepen. Dit kan [verzoekster] doen door een e-mail te sturen naar haar afnemers waarbij de partij wordt teruggeroepen en wordt vermeld dat de partij niet meer in de handel mag worden gebracht en dat de partij binnen een termijn van 10 werkdagen dient te worden teruggezonden. [verzoekster] dient dan deze e-mail gelijktijdig ook aan de toezichthouder, genoemd als contactpersoon bovenaan in deze brief, van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) te versturen. [verzoekster] kan hiervoor ook een eigen plan opstellen. Ook daarover dient de genoemde contactpersoon direct te worden geïnformeerd.
[verzoekster] dient het in de handel brengen van de verhitte tabaksproducten van de merken TEREA Turquoiseen HEETS Turquoise Selectiondie niet in overeenstemming zijn met de Trw en die bestemd zijn om op de Nederlandse markt in de handel te worden gebracht te staken en gestaakt te houden, zolang de verhitte

tabaksproducten niet in overeenstemming zijn gebracht met de Trw. Verzoekster is een begunstigingstermijn gegeven tot en met 19 september 2025 om de nodige maatregelen te treffen om de partij verhitte tabaksproducten terug te roepen bij haar afnemers. Als verzoekster na 19 september 2025 niet de nodige maatregelen heeft getroffen om de genoemde partij terug te roepen bij haar afnemers verbeurt zij een dwangsom van € 500.000,- per week dat de verhitte tabaksproducten niet zijn teruggeroepen bij haar afnemers, met een maximum van € 2.500.000,-. Wanneer verzoekster de verhitte tabaksproducten van de genoemde merken in de handel brengt op de Nederlandse markt door deze te verkopen aan een in Nederland gevestigde afnemer, verbeurt zij een dwangsom van € 10,- per in de handel gebrachte consumenteneenheid.

2.6. Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 5 september 2025 en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.

2.7. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 19 september 2025 op zitting behandeld. Verzoekster heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, vergezeld door [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Spoedeisend belang

Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Een voorlopige voorziening kan alleen worden getroffen als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift.[1] In de door verzoekster gestelde reputatieschade, die naar zijn aard moeilijk te becijferen zal zijn, ziet de voorzieningenrechter voldoende aanleiding om spoedeisend belang aan te nemen. Is sprake van overtreding van artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn?
Verzoekster voert aan dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.5, tweede lid van de Trr en artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn. Zij betoogt dat verweerder een onjuiste uitleg geeft aan artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn. Dit artikel bevat volgens verzoekster geen op zichzelf staande verbodsbepaling, maar moet worden uitgelegd in de bredere context van de ingrediëntenregeling in artikel 7 van de Tabaksrichtlijn. Het in het eerste, respectievelijk zesde lid van artikel 7 opgenomen kenmerkend aromaverbod en additievenverbod bepaalt het uitgangspunt van artikel 7 van de Tabaksrichtlijn: tabaksproducten die geen kenmerkend aroma bevatten, zijn in beginsel toegestaan. Het zevende lid heeft slechts een instrumentele functie die beoogt te voorkomen dat het kenmerkende aromaverbod zou worden omzeild en kan daarom niet als zelfstandige verbodsbepaling worden gezien, aldus verzoekster. Daarnaast betoogt zij dat aan het tabaksbestanddeel van de sticks beperkt menthol wordt toegevoegd, maar dat er tijdens het productieproces geen menthol wordt toegevoegd aan de filters van deze producten. De aanwezigheid van de menthol in de filters is te wijten aan de vluchtige aard van menthol als geur- en smaakstof. Dit heeft tot het onvermijdelijke gevolg dat gemigreerde menthol kan worden aangetroffen in andere bestanddelen, zoals in dit geval de filters. Als de lezing van verweerder zou worden gevolgd, zou elke aanwezigheid van een geur- of smaakstof in de bestanddelen van het tabaksproduct reeds verboden zijn en leiden tot een overtreding van artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn, dit terwijl de Europese wetgever nadrukkelijk heeft gekozen voor de invoering van het kenmerkend aromaverbod en het additievenverbod en geen algeheel verbod op het gebruik van geur- en smaakstoffen in tabak voor ogen heeft gehad. In het licht hiervan dient volgens verzoekster het begrip ‘bevatten’ in de systematiek van artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn te worden gelezen in relatie tot het productieproces en dient te worden begrepen als een actieve toevoeging van een geur- of smaakstof aan een van de in artikel 7, zevende lid bedoelde bestanddelen van een tabaksstick.

4.1. De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.2. De in 2.3. vermelde resultaten van het RIVM onderzoek zijn niet in geschil. Partijen zijn het er verder over eens dat het tabaksdeel van de tabakssticks in beginsel additieven als menthol mag bevatten, zolang deze additieven geen kenmerkend aroma produceren, wat ten aanzien van de sticks TEREA Turquoise en HEETS Turquoise niet is vastgesteld. Partijen zijn verdeeld over de vraag of het filterdeel van de tabakssticks menthol als geur- of smaakstof mag bevatten.

4.3. Voordat de voorzieningenrechter ingaat op de uitleg van artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn, is van belang op te merken dat het standpunt van verzoekster scharniert op haar feitelijke stelling dat zij geen menthol aan het filter heeft toegevoegd. Omdat er menthol in het filter is aangetroffen, is er in beginsel sprake van een overtreding. Nu bovendien de wijze van produceren van de sticks in het domein van verzoekster ligt, is het aan verzoekster om haar stelling dat zij geen menthol toevoegt aan het filter aannemelijk te maken. Zij verwijst naar een verklaring van een onderdeel van [verzoekster] in Roemenië dat het filter heeft geproduceerd en waarin staat dat er geen menthol aan de filters is toegevoegd. De enkele verklaring van een eigen bedrijfsonderdeel uit Roemenië is onvoldoende om de stelling aannemelijk te maken. Verzoekster heeft verder rapporten overgelegd waarin is beschreven dat menthol een vluchtige stof is die van de tabak naar andere onderdelen van de tabakssticks kan ‘migreren’. Hoewel de voorzieningenrechter, gelet op de door verzoekster overgelegde rapporten van deskundigen, best wil aannemen dat vluchtige geur- en smaakstoffen zoals menthol migreren van bijvoorbeeld het tabaksdeel van een stick naar het filter, is daarmee nog niet aannemelijk gemaakt dat geen menthol aan het filter is toegevoegd. Er is een aanzienlijk grotere hoeveelheid menthol aangetroffen in het filter dan in het tabaksdeel van de sticks. Verweerder heeft berekend, en verzoekster heeft dat niet betwist, dat ongeveer 70% van de menthol is gemigreerd van de tabak naar het filter. Een dergelijke hoge mate van migratie is ook in de door verzoekster overgelegde studie niet aangetoond. In dat licht mag van [verzoekster] ter onderbouwing van haar stelling dat zij geen menthol aan het filter heeft toegevoegd, meer worden verwacht dan de weliswaar onderbouwde en op zichzelf niet onaannemelijke stelling dat vluchtige stoffen kunnen migreren en de verklaring uit Roemenië. Bijvoorbeeld had verzoekster meer uitleg kunnen geven over het precieze productieproces en had zij de verklaring van de Roemeense productiefaciliteit door een onafhankelijke partij kunnen laten valideren. Door dat na te laten, heeft verzoekster haar stelling dat zij geen menthol aan het filter heeft toegevoegd, niet voldoende aannemelijk gemaakt. Alleen daarom al kan haar betoog niet slagen.

4.4. Omdat een groot deel van de discussie tussen partijen gaat over de uitleg van artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn, zal de voorzieningenrechter ook daar een oordeel over geven. De letterlijke tekst van artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn houdt in dat bestanddelen van tabaksproducten geen geur- of smaakstoffen mogen bevatten. Het artikel legt geen link met, of verwijst niet naar andere leden van het artikel. Anders dan verzoekster betoogt ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om het in het zevende lid van artikel 7 van de Tabaksrichtlijn gebruikte begrip ‘bevatten’ aldus te interpreteren dat daarmee alleen zou zijn bedoeld dat er geen geur- of smaakstoffen actief aan de bestanddelen mogen worden toegevoegd*.* Voor zover verzoekster erop wijst dat in het voorstel voor de Tabaksrichtlijn van de Europese Commissie[2] in relatie tot het bestanddelenverbod de term ‘the use of flavourings’ en ‘het gebruik van geur- of smaakstoffen’ wordt gehanteerd, stelt de voorzieningenrechter vast dat de definitieve tekst van artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn expliciet bepaalt dat bestanddelen van tabaksproducten geen geur- of smaakstoffen mogen bevatten. De Engelse, Franse en Duitse tekst zijn gelijkluidend. Bovendien wordt in hetzelfde voorstel[3] onmiskenbaar en ondubbelzinnig overwogen dat er geen aroma’s worden toegestaan in filters, papier of verpakkingen, wat er veeleer op wijst dat het niet uitmaakt of een geur- of smaakstof rechtstreeks aan een bestanddeel is toegevoegd of dat het op een andere wijze daarin terecht is gekomen. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat de omstandigheid dat additieven die aan de tabak worden toegevoegd, zoals in dit geval menthol, vluchtig zijn en naar andere bestanddelen waarmee de tabak in aanraking komt kunnen migreren, voor rekening en risico van verzoekster komt. Het is immers haar verantwoordelijkheid dat de tabaksproducten die zij in de handel brengt voldoen aan onder meer artikel 7 van de Tabaksrichtlijn. Anders dan verzoekster stelt, leidt deze lezing van het zevende lid van artikel 7 van de Tabaksrichtlijn niet tot een algeheel verbod op het gebruik van geur- en smaakstoffen. Verzoekster heeft immers zelf laten weten dat alle bestanddelen van HEETS en TEREA los kunnen worden verkocht aan consumenten waarmee de migratie van de additieven naar het filter kan worden voorkomen. Daarmee is geen sprake van een onwerkbare interpretatie van de term ‘bevatten’, zodat er evenmin aanleiding bestaat om deze term anders te interpreteren zoals het Hof van Justitie heeft gedaan bij de uitleg van het begrip ‘in de handel brengen’[4]. Daarbij heeft het Hof overigens onder meer gewezen op het uitgangspunt van de Tabaksrichtlijn namelijk het verminderen van de aantrekkelijkheid van tabaksproducten, vooral voor jongeren, en het terugdringen van tabaksgebruik. Ook dat pleit tegen een beperkte interpretatie van het in artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn neergelegde verbod.

4.5. De conclusie is dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de tabakssticks TEREA Turquoise en HEETS Turquoise niet in overeenstemming zijn met artikel 7, zevende lid, van de Tabaksrichtlijn. Niet alleen heeft verzoekster niet aannemelijk gemaakt dat er geen menthol aan het filter is toegevoegd, maar ook als zij dat wel aannemelijk zou hebben weten te maken, is er sprake van een overtreding omdat het filter sowieso geen menthol mag bevatten.

Verzoekster betoogt terecht dat de formulering van de aan haar opgelegde lasten in het bestreden besluit onvoldoende concreet is. Nu uit die formulering niet duidelijk blijkt op welke overtreding van de Trw de last betrekking heeft, is uit de lastomschrijving voor verzoekster onvoldoende duidelijk af te leiden wat zij moet doen of nalaten om het verbeuren van een dwangsom te voorkomen en wat de reikwijdte van de last is. De voorzieningenrechter ziet in dit gebrek echter geen aanleiding voor schorsing van het bestreden besluit. Uit het besluit in zijn geheel en de toelichting die verweerder daarop in zijn verweerschrift en ter zitting heeft gegeven volgt voldoende duidelijk dat het alleen gaat om de in het filter aangetroffen menthol en dus om de overtreding van artikel 2, eerste lid en artikel 3, eerste lid, van de Trw, gelezen in samenhang met artikel 2.3 van het Trb, artikel 2.5, tweede lid, van de Trr en artikel 7, zevende lid, van de Tabakstichtlijn. Daarmee is het voor de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk dat dit gebrek zal worden hersteld met de beslissing op het bezwaar. De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat verweerder geen begunstigingstermijn voor het handelsverbod hoefde te geven. In dit geval strekt de last tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, zodat geen begunstigingstermijn aan de last onder dwangsom hoeft te worden verbonden.[5] Het handelsverbod houdt niet meer in dan dat verzoekster de tabakssticks TEREA Turquoise en HEETS Turquoise niet langer in de handel brengt door die aan haar afnemers te leveren. Daar kan verzoekster onmiddellijk mee stoppen. De gestelde complexe supply chain staat daar niet aan in de weg.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter komt gelet op het vorenstaande tot de slotsom dat het bestreden besluit naar verwachting in bezwaar in stand zal blijven. De voorzieningenrechter zal daarom het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving

Richtlijn 2014/40/EU (Tabaksrichtlijn)Artikel 2Definities

In deze richtlijn gelden de volgende definities:[…]18. “ingrediënt”: tabak, een additief, en alle in een gereed tabaksproduct of aanverwant product aanwezige stoffen of elementen, met inbegrip van papier, filters, inkt, capsules en kleefstoffen;

[…]

“ additief”: een andere stof dan tabak die aan een tabaksproduct, een verpakkingseenheid ervan of een buitenverpakking wordt toegevoegd;
“ geur- of smaakstof”: een additief dat een geur en/of een smaak verleent;
“ kenmerkend aroma”: een duidelijk waarneembare andere geur of smaak dan die van tabak en die het resultaat is van een additief of combinatie van additieven, met inbegrip van, maar niet beperkt tot, fruit, specerijen, kruiden, alcohol, snoepgoed, menthol of vanille, die kan worden waargenomen voor of bij de consumptie van het tabaksproduct;

Artikel 7Regulering van ingrediënten

De lidstaten verbieden het in de handel brengen van tabaksproducten met een kenmerkend aroma. […]
De lidstaten verbieden het in de handel brengen van tabaksproducten die de volgende additieven bevatten:

a. vitaminen of andere additieven die de indruk wekken dat een tabaksproduct gezondheidsvoordelen biedt of minder gezondheidsrisico's oplevert; b. cafeïne of taurine of andere additieven en stimulerende chemische verbindingen die in verband worden gebracht met energie en vitaliteit; c. additieven die emissies kleuren; d. voor voor roken bestemde tabaksproducten, additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren, en e. additieven die in onverbrande vorm CMR-kenmerken hebben.

De lidstaten verbieden het in de handel brengen van tabaksproducten met bestanddelen, zoals filters, papier, verpakkingen of capsules, die geur- of smaakstoffen bevatten of met technische elementen die de geur, de smaak of de intensiteit van de rook van de betreffende tabaksproducten kunnen wijzigen. Filters, papier en capsules mogen geen tabak of nicotine bevatten.

[…]

Tabaks- en rookwarenwet

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:[…]*additief:*een andere stof dan tabak die aan een tabaksproduct, nicotinehoudende vloeistof, niet-nicotinehoudende vloeistof, of verpakkingseenheid of buitenverpakking ervan, wordt toegevoegd; […] *in de handel brengen:*de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten in de Europese Economische Ruimte, al dan niet tegen betaling, inclusief via de verkoop op afstand, ongeacht de plaats van productie ervan; in geval van grensoverschrijdende verkoop op afstand wordt het product geacht in de handel te zijn gebracht in Nederland indien de consument zich in Nederland bevindt;

[…]

Artikel 2

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de volksgezondheid eisen gesteld aan tabaksproducten, elektronische dampwaar, nicotinehoudende vloeistof en niet-nicotinehoudende vloeistof. De eisen kunnen betrekking hebben op:

a. […] b. ingrediënten; en c. […] […]

Artikel 3

Het is verboden om nicotinehoudende vloeistof, niet-nicotinehoudende vloeistof, tabaksproducten en aanverwante producten in de handel te brengen, indien die producten niet aan de krachtens artikel 2, eerste, tweede en vijfde tot en met negende lid, gestelde eisen voldoen.

[…]

Tabaks- en rookwarenbesluit

Artikel 2.3 Bij ministeriële regeling worden ter uitvoering van de tabaksproductenrichtlijn eisen gesteld met betrekking tot de ingrediënten en de presentatie van tabaksproducten. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen verschillende soorten tabaksproducten. Tabaks- en rookwarenregeling

Artikel 2.5

Artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten (COM(2012) 788).

Zie pagina 6.

Zie het arrest van het Hof van Justitie van 15 mei 2025, zaak C-717/23.

Vergelijk onder meer de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 8 april 2025, ECLI:NL:CBB:2025:246.

Voetnoten