ECLI:NL:RBROT:2024:1797 - Rechtbank Rotterdam - 8 maart 2024

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 22/4772 en 23/2467

[naam eiser], eiser, en [naam eiseres], eiseres, uit [plaatsnaam] , tezamen aangeduid als eisers,

(gemachtigde: mr. R. van Nooijen),

(gemachtigde: mr. J.C Avedissian),

ROT 22/4772

Beoordeling van de beroepsgronden

Voor de bij de beoordeling van de beroepen belangrijke wet - en regelgeving wordt

verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.

ROT 22/4772

Eisers hebben de beroepsgrond dat de Huisvestingsverordening 2021 buiten toepassing dient te worden gelaten dan wel onverbindend dient te worden verklaard ter zitting ingetrokken. Zij voeren nog wel aan dat de vergunningplicht niet wordt gebruikt om de schaarste aan woningen te bestrijden, maar (uitsluitend) wordt gebruikt om de door sommige omwonenden ervaren overlast door een grote studentenpopulatie te bestrijden. Volgens eisers is de onderbouwing van de vergunningplicht voor kamerbewoning in de Huisvestingsverordening 2021 dan ook gebrekkig en onvoldoende om de inzet van dit ingrijpende instrument te rechtvaardigen. Op basis van de overgangsregeling in de Huisvestingsverordening 2021 kan elk bestaand studentenhuis een vergunning krijgen en lopen alleen die studentenhuizen die een overlasthistorie kennen het risico de vergunning niet te krijgen. Het doel van deze regeling is dan ook primair gericht op het tegengaan van overlast en niet op de aanpak van schaarste aan woningen. Volgens eisers biedt artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 hiervoor geen ruimte en zou dat deel van de Verordening om die reden wel buiten toepassing moeten worden gelaten.

4.1. De rechtbank is van oordeel dat dit betoog niet slaagt. Het college heeft toegelicht dat de reden voor de vergunningplicht voor kamerbewoning het tegengaan van verdere schaarste is, waarbij in een krappe woningmarkt de woningen die zijn bedoeld voor gezinnen worden gekocht door kapitaalkrachtige speculanten en dat dit verdere prijsstijgingen in de woningmarkt tot gevolg heeft. De criteria voor het verkrijgen van een vergunning voor kamerbewoning vormen daarbij een drempel, omdat de verantwoordelijkheid voor het naleven daarvan primair bij de woningeigenaar wordt gelegd. Op deze wijze draagt de vergunningplicht bij aan het bestrijden van onevenwichtige en

onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte, waaronder leefbaarheidsproblemen. Naar het oordeel van de rechtbank is er, gelet op hoe het college deze vergunningplicht verder invult, geen grond voor het oordeel dat het primaire doel van deze vergunningplicht het tegengaan van overlast zou zijn. Zoals ter zitting namens het college naar voren is gebracht, valt niet in te zien waarom het college geen eisen mag stellen die betrekking hebben op de leefbaarheid in de wijk. Het college heeft daarom bij de beoordeling van een van de criteria voor vergunningverlening, namelijk het criterium dat de kamerbewoning niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt mag leiden, de vraag kunnen betrekken of sprake is van geconstateerde overlast of niet.

Eisers voeren verder aan dat overlast de weigering van de vergunning niet rechtvaardigt. De vergunning voor kamerbewoning is door het college geweigerd onder verwijzing naar de overlast die door de (toenmalige) bewoners en bezoekers van de woning werd veroorzaakt, terwijl gedurende twee decennia geen sprake is geweest van overlast. Eisers ontkennen niet dat tijdens de lockdowns door enkele bewoners overlast is veroorzaakt, hier is destijds op ingegrepen. De studenten hebben geïnvesteerd in een goede relatie met de buurt en sinds het einde van de lockdowns zijn er geen incidenten meer geweest. Het college heeft op geen enkele manier rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden in de coronaperiode. Daar komt bij dat eisers hebben vernomen dat andere huizen met een overlasthistorie in diezelfde periode wel een vergunning voor kamerbewoning hebben gekregen. Volgens eisers is daarom sprake van een ongelijke behandeling.

Eisers betogen verder dat het Stoplichtmodel, op basis waarvan het college tot weigering van de vergunning heeft besloten, pas na de laatste overlastmelding bekend is gemaakt. De toepassing van dit Stoplichtmodel met terugwerkende kracht en de daarin geconstateerde onduidelijkheden zijn dan ook in strijd met het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Het is niet gebleken dat sprake is van een voortzetting van bestaand beleid. Ook heeft het college ten onrechte niet de escalatieladder van het Stoplichtmodel afgelopen. Volgens dit model is het niet verlenen van een vergunning stap 8, terwijl alle daaraan voorafgaande stappen niet zijn gezet. In dit geval is het weigeren van de vergunning onevenredig zwaar en onjuist. Eisers ontvingen pas op 14 februari 2022 een brief van de veiligheidsadviseur, waarin werd aangedrongen op het treffen van maatregelen om de overlast tegen te gaan. Eisers hebben vervolgens maatregelen genomen en daarna zijn er geen meldingen van overlast meer geweest. Volgens eisers is het ook onzorgvuldig en onredelijk dat de vergunning één maand later toch is geweigerd. Eisers trekken de juistheid van het door het college gegeven overzicht van de overlastmeldingen ook in twijfel. Verder is het onduidelijk of de door het college genoemde overlastmeldingen zien op deze woning.

5.1. De rechtbank stelt voorop dat het begrip overlast naar zijn aard een subjectief begrip is. Het college heeft dan ook beoordelingsruimte bij de beoordeling of sprake is van overlast die leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Met het Actieplan studentenoverlast Kralingen uit februari 2022 en de beleidsnotitie Stoplichtmodel overlastgevende studentenpanden (Stoplichtmodel) van 20 januari 2022 heeft het college geprobeerd het begrip overlast meer te objectiveren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het criterium van artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening 2021 nader kunnen invullen met behulp van dit Stoplichtmodel, waarmee ervaren overlast meer geobjectiveerd wordt. Het college heeft nog toegelicht dat ook vóór de bekendmaking en de inwerkingtreding van het Stoplichtmodel de geconstateerde overlastmeldingen werden betrokken bij de beoordeling van het criterium of kamerbewoning niet tot aantasting van het

woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt leidt, zodat in zoverre al sprake was van een vaste gedragslijn die door het college werd gehanteerd.

5.2. In het onderhavige geval heeft het college (geregistreerde) overlastmeldingen bij de beoordeling betrokken die door de veiligheidsregisseur zijn genoemd in een e-mail van 15 maart 2022. Deze e-mail is als bijlage opgenomen bij het verweerschrift en de meldingen zijn ook door het college tijdens de zitting opgesomd. Het gaat om de volgende overlastmeldingen:

"19-01-2021: constatering door de politie, geluidshinder in de woning. Een bezoeker

heeft het proces-verbaal gekregen => 15 punten Omwonenden hebben ook bij de

gemeente gemeld => 2 punten

05-02-2021: constatering door de politie, meerdere bezoekers en vijf geluidsdragers

inbeslaggenomen => 20 punten

06-02-2021: constatering door de politie, opnieuw meerdere gasten en geluidsdragers

in beslaggenomen plus recidive in korte periode => 22 punten

23-03-2021: constatering door de politie waarbij opnieuw geluidsdragers in beslag

zijn genomen => 20 punten

27-06-2021: twee meldingen van omwonenden bij de politie, ter plaatse was de

overlast al gestopt => 0 punten

23-11-2021: overlast geconstateerd door de politie, omwonenden wil graag een goede

relatie met de bewoners, waarschuwing=> 5 punten

25-01-2022: constatering door de politie en feest beëindigd, waarschuwing => 5

punten Door twee omwonenden is deze gemeld => 4 punten

Het totaal is 93 punten. Bewoners en pandeigenaar zijn tot tweemaal toe

aangeschreven maar dit leidt niet echt tot een gedragsverandering. (…)"

De rechtbank stelt vast dat het college pas tijdens de zitting van 7 november 2023 een nader standpunt heeft ingenomen over de precieze invulling van het criterium en ook toen pas een overzicht van de overlastmeldingen heeft gegeven door middel van een opsomming. Pas na de zitting van 7 november 2023 hebben de rechtbank en eisers het tot dan toe ontbrekende verweerschrift ontvangen, met daarin onder meer het overzicht van overlastmeldingen, dat vervolgens is toegevoegd aan het dossier. De rechtbank constateert dat in zoverre dan ook sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit 1. De rechtbank ziet echter aanleiding dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren. Eisers zijn hierdoor niet in hun belangen geschaad, omdat zij tijdens de zitting hebben kunnen reageren op de genoemde overlastmeldingen en na de heropening van het onderzoek hebben kunnen reageren op de inhoud van het verweerschrift met de daarbij behorende bijlagen.

5.3. Niet in geschil is dat de geregistreerde overlastmeldingen dateren uit een periode dat het Stoplichtmodel nog niet in werking was. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank - ook al verdient de manier waarop het college dit heeft gedaan niet de schoonheidsprijs - de hiervoor weergegeven overlastmeldingen kunnen betrekken bij de beoordeling van het criterium zoals bedoeld in artikel 3.2.3, onder b, van de Huisvestingsverordening 2021. Overlastmeldingen ten aanzien van een bepaalde woning konden immers, zoals hiervoor al is overwogen, ook vóór de inwerkingtreding van het Stoplichtmodel leiden tot weigering van een vergunning voor kamerbewoning. Gelet hierop is geen sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.

Ook bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de informatie in het overzicht van overlastmeldingen van de veiligheidsregisseur. De niet onderbouwde stelling van eisers dat de overlastmeldingen niet kloppen en de puntentelling op basis van het Stoplichtmodel als gevolg daarvan ook niet, is daarvoor onvoldoende. De rechtbank volgt de stelling dat het college bij de berekening van de punten onvoldoende rekening heeft gehouden met de periode na januari 2022, waarin geen sprake is geweest van overlast, ook niet. Het college heeft toegelicht dat deze periode zonder overlastmeldingen hooguit zou leiden tot een vermindering van 10 punten op het moment van het bestreden besluit 1, zodat het totaal aantal punten dan 83 zou zijn (in plaats van 93 punten), terwijl bij 40 punten al tot weigering van de vergunningaanvraag wordt overgegaan. Uit het overzicht van de overlastmeldingen en de tijdens de zitting gegeven toelichting blijkt dat deze meldingen ook echt betrekking hebben op de woning aan de Adamshofstraat 96a. In wat eisers op dit punt hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om daar niet vanuit te gaan.

De rechtbank concludeert dat het college in beroep alsnog deugdelijk heeft gemotiveerd dat in dit specifieke geval niet aan het criterium is voldaan.

5.4. Het door eisers gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Eisers hebben enkel gesteld en dus niet nader onderbouwd dat het college wel aan andere studentenwoningen die in diezelfde periode (de coronaperiode) overlast zouden hebben veroorzaakt, vergunningen voor kamerbewoning heeft verleend. Er is dan ook niet gebleken van gelijke gevallen waarin anders is geoordeeld.

Het betoog dat het college ten onrechte de escalatieladder van het Stoplichtmodel niet heeft afgelopen slaagt niet. Dit is immers geen vereiste bij de beoordeling van het criterium dat de kamerbewoning niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt leidt en doet naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet ter zake.

ROT 23/2467

 Eiseres voert aan dat het college het primaire besluit 2 ten onrechte niet aan haar gemachtigde heeft toegestuurd. Volgens eiseres is dit besluit daarom niet op de juiste wijze bekend gemaakt en derhalve niet in werking getreden. Het bezwaar had door het college om die reden niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, aldus eiseres.

6.1. Het primaire besluit 2 is per aangetekende brief kenbaar gemaakt aan Vereniging Huize La Rochelle, eigenaar van het pand, tevens belanghebbende/eiseres. Ook al is dit besluit niet op juiste wijze bekend gemaakt, eiseres is hierdoor niet in haar belangen geschaad. Eiseres heeft immers alsnog kennis kunnen nemen van dit besluit en de begunstigingtermijn is door het college verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Er is geen aanleiding voor de conclusie dat het college het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk had moeten verklaren.

Verder heeft eiseres aangevoerd dat het handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Volgens eiseres is sprake van bijzondere omstandigheden, omdat de overlast tijdens de coronaperiode is geconstateerd. Van belang is dat eiseres maatregelen heeft getroffen om overlast te voorkomen en de verstandhouding met de buren (twee omwonenden die hadden geklaagd over overlast) te verbeteren. Het college had ervoor kunnen kiezen om eerst de procedure die op de weigering van de vergunning ziet, af te wachten. De helft van de kamers in de woning zal leeg komen te staan, met alle gevolgen van dien voor het huisleven, de onderlinge band, de financiën en de toekomst van de Vereniging. Voor de huidige bewoners, die zullen moeten vertrekken, zal het onmogelijk zijn om geschikte huisvesting te vinden.

7.1. In situaties als de onderhavige, waarbij het gaat om een overtreding, dient in beginsel te worden gehandhaafd. Alleen in bijzondere omstandigheden wordt daarvan afgeweken. De rechtbank is met het college van oordeel dat in het geval van eiseres geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Tegenover de belangen van eiseres staat immers het algemeen belang. Het college heeft ervoor gekozen om, in samenspraak met de gemeenteraad, de Huisvestingsverordening vanwege de bestaande huisvestingsproblematiek aan te scherpen. Het algemeen belang is dan ook gediend met het toezicht op de naleving van deze regels. Daarnaast is geen sprake van een geringe overtreding op grond waarvan het afzien van handhaving gerechtvaardigd zou zijn. Ook de omstandigheid dat binnenkort geen vergunningplicht meer zal gelden voor kamerbewoning van maximaal 3 personen, leidt niet tot een ander oordeel. Het college is gehouden handhavend op te treden op basis van de op dat moment geldende voorschriften. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

Conclusie en gevolgen

22/4772

8.1. Het beroep is ongegrond.

8.2. Omdat toepassing is gegeven aan artikel 6:22 van de Awb bepaalt de rechtbank dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 365, - vergoedt.

8.3. Gelet op de toepassing van artikel 6:22 van de Awb veroordeelt de rechtbank het college in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750, - (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875, - en wegingsfactor 1).

23/2467

9.1. Het beroep is ongegrond.

9.2. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

in ROT 22/4772 - verklaart het beroep ongegrond; - bepaalt dat het college het door eisers betaalde griffierecht van € 365, - vergoedt; - veroordeelt het college tot betaling van de proceskosten van eisers van € 1.750,-;

in ROT 23/2467 - verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2024.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht:

Artikel 5:31d

Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Artikel 5:32

Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.

Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling.

Artikel 5:32a

De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.

Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

Artikel 5:32b

Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.

Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.

De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

Huisvestingswet 2014:

Artikel 2

De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.

Huisvestingsverordening 2021

Paragraaf 3.2 Vergunning voor kamerbewoning

Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied

Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.

Artikel 3.2.2 Verbod voor kamerbewoning zonder vergunning

Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel c, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:

a. drie of meer kamerbewoners;

b. één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of

c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens.

Artikel 3.2.3 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning

Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:

a. het betreft kamerbewoning door studenten;

b. de kamerbewoning leidt naar het oordeel van het college niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt;

c. in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig;

d. de woonruimte bevindt zich op minimaal 50 meter afstand van een andere woonruimte waarvoor reeds een vergunning voor kamerbewoning is verleend;

e. op het adres van de woonruimte is niet in de 24 maanden voorafgaand aan de datum van aanvraag van de vergunning een vergunning ingetrokken door toepassing van artikel 3.2.4; en

f. de woonruimte is niet gelegen in één van de gebieden genoemd in bijlage 5, deel 1 of 2.

Artikel 3.2.4 Intrekken vergunning voor kamerbewoning

Het college kan een vergunning voor kamerbewoning intrekken, indien de kamerbewoning naar het oordeel van het college leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt.

Artikel 5.2 Overgangsbepaling

Na inwerkingtreding van deze verordening blijven de onder de eerder geldende regels

verstrekte huisvestingsvergunningen, onttrekkingsvergunningen, vergunningen voor

kamerbewoning, vergunningen voor woningvorming en splitsingsvergunningen of daaraan

gelijkgestelde vergunningen van kracht.

Op een aanvraag om een vergunning krachtens hoofdstuk 3 van de Verordening toegang

woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 die is ingediend vóór de

inwerkingtreding van deze verordening, wordt, totdat de beslissing daarop onherroepelijk is,

beslist overeenkomstig het ten tijde van de indiening geldende recht.

Voor aanbieders die reeds voor 1 juli 2021 woonruimte aanboden voor toeristische verhuur, gelden de verboden bedoeld in de artikelen 3.5.2 en 3.5.3, eerste lid, met ingang van 1 januari 2022.

Indien de aanvrager van een vergunning voor kamerbewoning naar het oordeel van het

college heeft aangetoond dat er op 31 december 2019 reeds sprake was van kamerbewoning

door ten minste hetzelfde aantal kamerbewoners als op het moment van de

vergunningaanvraag, zijn de criteria, bedoeld in artikel 3.2.3, onderdelen d en f, niet van

toepassing op een aanvraag om een vergunning voor kamerbewoning voor:

a. vier of meer kamerbewoners;

b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners; of

c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden

uit drie of meer personen bestaat.

Indien de aanvrager van een vergunning voor kamerbewoning naar het oordeel van het

college heeft aangetoond dat er op 30 juni 2021 reeds sprake was van kamerbewoning door

ten minste hetzelfde aantal kamerbewoners als op het moment van de vergunningaanvraag,

zijn de criteria, bedoeld in artikel 3.2.3, onderdelen a, c, d en f, niet van toepassing op een

aanvraag voor een vergunning voor kamerbewoning voor:

a. drie kamerbewoners;

b. één uit meer personen bestaand huishouden en twee kamerbewoners; of

c. drie uit meer personen bestaande huishoudens.