ECLI:NL:RBMNE:2025:7083 - Rechtbank Midden-Nederland - 24 december 2025

Civiel recht

Zittingsplaats Lelystad

Zaaknummer: C/16/592188 / HL ZA 25-111

Vonnis van 24 december 2025

in de zaak van

CIRCLE K NEDERLAND B.V.,

gevestigd in Den Haag,

eisende partij,

advocaten: mrs. B. Braat, A. Rosielle en D. van Dooren,

tegen

1. STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING, RIJKSVASTGOEDBEDRIJF),

zetelend in Den Haag,

gedaagde partij,

advocaten: mrs. M.F. Mesu-Abbekerk en F. Sepmeijer,

gevestigd in Amsterdam,

gedaagde partij,

advocaten: mrs. L.P.W. Mensink en G.M.E. de Vries,

Partijen zullen hierna Circle K, de Staat en Fastned worden genoemd.

1 De procedure

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit: - de dagvaarding van 14 april 2025, met bijlagen; - de conclusie van antwoord van de Staat, met bijlagen; - de conclusie van antwoord van Fastned, met bijlagen; - de nadere akte, tevens verzoek tot prejudiciële vragen, tevens akte overlegging productie van Circle K, met bijlage; - de antwoordakte van de Staat; - de antwoordakte van Fastned; - de akte overlegging productie van Circle K, met bijlage; - de pleitnota van Circle K; - de pleitnota van de Staat; en - de pleitnota van Fastned.

1.2. De mondelinge behandeling is gehouden op 3 november 2025. Door en namens partijen zijn de standpunten, mede aan de hand van spreekaantekeningen, verder toegelicht en is antwoord gegeven op vragen van de rechtbank. Van de mondelinge behandeling heeft de griffier aantekeningen gemaakt. De rechter heeft partijen laten weten dat hij op 17 december 2025 vonnis zou wijzen. Door omstandigheden is dat één week later geworden.

2 De kern

In verband met uitbreidingsplannen van Fastned op verzorgingsplaats [locatie 1] langs de rijksweg A6 heeft de Staat op 5 september 2024 een voornemen (het Voornemen) gepubliceerd om een allonge (de Allonge) te sluiten bij de bestaande huurovereenkomst met Fastned. Met deze Allonge wordt circa 1.459 vierkante meter extra grond aan Fastned verhuurd naast het bestaande energieoplaadpunt van Fastned. Circle K is ook geïnteresseerd in het betreffende perceel (het Perceel). De vorderingen van Circle K - die inhouden om ook in aanmerking te komen voor het Perceel - zullen worden afgewezen omdat Fastned conform de Didam-regels de enige serieuze gegadigde is. Het sluiten van de Allonge met Fastned is daarmee rechtmatig, zoals hierna in dit vonnis wordt toegelicht.

3 De achtergrond

3.1. Circle K exploiteert benzine - en servicestations op zowel verzorgingsplaatsen

langs snelwegen als op locaties langs provinciale en lokale wegen, zo ook op verzorgingsplaats [locatie 1] . Zij verleent daarbij tevens gerelateerde diensten zoals de verkoop van smeermiddelen, motoroliën, levensmiddelenzaak producten, wasstraatdiensten, alsmede laaddiensten voor elektrische voertuigen.

3.2. Fastned is een onderneming die een snellaadnetwerk langs het Europese

hoofdwegennet bouwt en exploiteert. Deze laadinfrastructuur is bedoeld om elektrische voertuigen in korte tijd op te laden.

3.3. De Staat is eigenaar van vrijwel alle gronden langs de Nederlandse rijkswegen waarop verzorgingsplaatsen zijn gevestigd. Voor het realiseren en exploiteren van voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen is daarom zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke toestemming nodig. De Staat hanteert daarbij een vaste systematiek bij de uitgifte van gronden voor voorzieningen (voor benzinestations geldt een andere systematiek): eerst is een publiekrechtelijke vergunning nodig op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) die wordt verleend door de wegbeheerder (via Rijkswaterstaat). Vervolgens wordt een privaatrechtelijke huurovereenkomst met het Rijksvastgoedbedrijf gesloten. De huurovereenkomst 'volgt' als het ware de vergunningverlening.

3.4. De Staat voert beleid - neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op

verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving) - bij het verlenen

van publiekrechtelijke toestemmingen voor het mogen realiseren en exploiteren van

voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Dat beleid maakt onderscheid tussen

basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. Onder de Kennisgeving worden een viertal basisvoorzieningen onderscheiden: het benzinestation

(met als hoofdactiviteit de verkoop van motorbrandstoffen), het wegrestaurant (met

als hoofdactiviteit het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten), het

servicestation (met als hoofdactiviteit de verkoop van motorbrandstoffen én het

verlenen van uitgebreide restauratieve diensten) en een energielaadpunt (met als hoofdactiviteit het laden van elektrische voertuigen). Aanvullende voorzieningen kunnen alle andere voorzieningen dan de basisvoorzieningen zijn, zoals een winkel of een autowasstraat. Ook een elektrisch laadpunt kan een aanvullende voorziening bij een reeds bestaande basisvoorziening zijn.

3.5. Bij beschikking van 16 juli 2015 is aan Fastned een Wbr-vergunning verleend voor de realisatie en exploitatie van een oplaadstation met twee snellaadpalen als basisvoorziening op verzorgingsplaats [locatie 1] . De looptijd van de verleende vergunning bedraagt 15 jaar en loopt nog tot 17 juli 2030. Bij overeenkomst van

29 augustus 2017 heeft de Staat de voor het energielaadpunt van Fastned benodigde grond met terugwerkende kracht per 1 juli 2015 aan Fastned verhuurd. Deze huurovereenkomst is gekoppeld aan de duur van de Wbr-vergunning en loopt tot en met 30 juni 2030. Op 3 juni 2022, laatst aangevuld op 22 februari 2023, heeft Fastned een aanvraag ingediend om de vergunning van 16 juli 2015 te wijzigen in verband met de wens van Fastned om het bestaande energielaadpunt uit te breiden met veertien laadpalen. De ontwerp(wijzigings)vergunning heeft van 6 juli 2023 tot en met 16 augustus 2023 ter inzage gelegen. Door Circle K zijn geen zienswijzen ingediend tegen de ontwerpvergunning. Bij beschikking van 14 februari 2024 heeft Rijkswaterstaat de wijzigingsvergunning aan Fastned verleend.

3.6. In verband met deze uitbreiding diende de tussen Fastned en de Staat gesloten huurovereenkomst te worden aangepast. Daarvoor is de Allonge opgesteld. Het voornemen daartoe (het Voornemen) is op 5 september 2024 gepubliceerd en luidt voor zover relevant als volgt:

"Het Rijksvastgoedbedrijf is van mening dat onderstaande overeenkomst gesloten kan worden met de beoogde wederpartij, omdat er slechts één gegadigde in aanmerking komt om de grond in verhuur aan te bieden, aangezien deze gegadigde over een publiekrechtelijke vergunning beschikt en de verhuur van het betreffende perceel niet in strijd is met de Benzinewet of rechten van derden. In het verleden heeft er een openbare procedure plaatsgevonden om het recht een publiekrechte vergunning voor het laadstation (basisvoorziening) aan te vragen, te verdelen. Rijkswaterstaat heeft dit recht destijds middels een loting verdeeld. Dit voornemen tot overeenkomst ziet op de uitbreiding van het laadstation (basisvoorziening)."

3.7. Op 2 oktober 2024 heeft Circle K (tijdig) bezwaar gemaakt tegen het Voornemen en haar interesse in het Perceel geuit. Bij brief van 15 oktober 2024 heeft de Staat aan Circle K bericht dat hij Circle K niet als potentiële gegadigde beschouwt, omdat Circle K niet voldoet aan de door de Staat in het Voornemen opgenomen voorwaarden om voor het Perceel in aanmerking te komen.

3.8. Bij brief van 6 november 2024 heeft Circle K de Staat bericht dat zij zich niet in dit standpunt kon vinden en een kort geding aangekondigd. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij vonnis van 7 maart 2025[1] vorderingen van onder andere Circle K afgewezen. Circle K is in hoger beroep gegaan. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft op 27 mei 2025 arrest[2] gewezen en het vonnis van de voorzieningenrechter van 7 maart 2025 bekrachtigd. Het hof heeft daarbij – kort gezegd – geoordeeld dat:

 het beschikken over een Wbr-vergunning in het kader van de Didam-regels een objectief, toetsbaar en redelijk criterium is;

afgewezen.

3.9. Daarna is Circle K deze bodemprocedure begonnen.

Vordering en standpunt van Circle K

3.10. Samengevat vordert Circle K in deze procedure:

3.11. Circle K grondt haar vorderingen op het feit dat de Wbr-vergunning voor de basisvoorziening energielaadpunt aan Fastned in 2011/2012 is vergeven op basis van

een loting. Daaraan zaten diverse beperkingen. Volgens Circle K mag Fastned nu - in strijd met eerdere regels en voorwaarden van die loting - een geheel nieuwe en grotere

basisvoorziening energielaadpunt aanleggen. Die mogelijkheid is er niet voor

andere partijen. Dat is strijdig met het gelijkheidsbeginsel, aldus Circle K. Circle K stelt verder dat het één-op-één verhuren van een perceel grond aan Fastned zonder het organiseren van een openbare selectieprocedure in strijd is met de toepasselijke Didam-regels. Het toestaan van de uitbreiding van het energielaadpunt vormt volgens Circle K tevens een gebrek in de zin van artikel 7:204 lid 2 BW met betrekking tot het door haar van de Staat gehuurde stuk grond in het kader van de uitoefening van haar basisvoorziening benzinestation op verzorgingsplaats [locatie 1] , zodat de Staat tekort schiet bij de nakoming van zijn verplichtingen als verhuurder.

Standpunt en verweer van de Staat en Fastned

3.12. De Staat en Fastned stellen zich op het standpunt dat de Staat Fastned in lijn met de toepasselijke Didam-regels op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria heeft aangemerkt als enige serieuze gegadigde voor het Perceel en dat de Staat daarom de Allonge met Fastned kon en mocht sluiten. De Staat en Fastned zijn verder van mening dat de uitbreiding van het energielaadpunt niet buiten de reikwijdte van de Wbr-vergunning valt die is verstrekt op basis in 2011/2012 gehouden verdeelprocedure (loting) voor energielaadpunten. Die uitbreiding kwalificeert tevens niet als een gebrek en is ook anderszins niet in strijd met de rechten van derden. Om die reden bestaat er volgens de Staat en Fastned geen grondslag voor nietigverklaring, althans vernietiging, althans beëindiging van de Allonge dan wel de gehele huurovereenkomst met Fastned. De Staat en Fastned concluderen dan ook tot afwijzing van de vorderingen van Circle K met veroordeling van Circle K in de proces - en nakosten.

4 De beoordeling

De te beantwoorden vragen en opbouw van dit vonnis

4.1. In deze zaak staat de vraag centraal of de Staat het Perceel op verzorgingsplaats [locatie 1] kan verhuren aan Fastned voor een grotere basisvoorziening energielaadpunt zonder ruimte te bieden aan (potentiële) andere gegadigden om ook mee te dingen naar het Perceel en zonder rekening te houden met (bestaande) rechten van derden, waaronder die van Circle K.

4.2. In de kern genomen heeft Circle K vier bezwaren opgeworpen die de grondslag vormen voor haar vorderingen om de Staat te verbieden de Allonge met Fastned te sluiten, te weten:

i.) het sluiten van de Allonge is in strijd met de Didam-regels;

ii.) de uitbreiding van Fastned verhoudt zich niet tot de in 2011/2012 gehouden verdeelprocedure (loting) voor energielaadpunten als basisvoorziening;

iii.) de uitbreiding van Fastned kwalificeert als gebrek van de tussen de Staat en Circle K gesloten huurovereenkomst met betrekking tot haar basisvoorziening benzinestation; en

iv.) de handelswijze van de Staat en Fastned bij te sluiten van de Allonge is in strijd met artikel 3:40 lid 1 BW.

4.3. Voornoemde onderwerpen zullen hierna in de bovengenoemde volgorde puntsgewijs worden besproken.

i.) Heeft de Staat door het aangaan van de Allonge met Fastned in strijd gehandeld met de Didam-regels?

Toetsingskader

4.4. Het eerste bewaar van Circle K is gegrond op de zogenaamde Didam-regels die volgen uit de door de Hoge Raad gewezen twee Didam-arresten (26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 en 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661). Deze arresten houden in de kern het volgende in.

4.5. Uit het Didam I-arrest volgt dat (op grond van het gelijkheidsbeginsel) een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak, indien (redelijkerwijs te verwachten is dat) er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop. Het overheidslichaam zal daartoe, met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte, criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Ook moet het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Het overheidslichaam moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. Ten slotte heeft de Hoge Raad een uitzondering op de hiervoor omschreven hoofdregel geformuleerd: de door middel van een selectieprocedure beoogde mededingingsruimte hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat, of redelijkerwijs mag worden aangenomen, dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop.

4.6. In het Didam II-arrest heeft de Hoge Raad verduidelijkt dat de regels uit het Didam I-arrest ook van toepassing zijn op het handelen van de overheid in de periode voordat het Didam I-arrest werd gewezen en dat een overeenkomst die is gesloten in strijd met de Didam-regels op die grond niet nietig of vernietigbaar is, maar dat een overheidslichaam daardoor in beginsel wel onrechtmatig handelt jegens een (potentiële) gegadigde en op die grond (onder meer) schadeplichtig kan zijn jegens die gegadigde. Verder heeft de Hoge Raad in dit arrest overwogen dat de Didam-regels de aan het overheidslichaam toekomende ruimte om ontwikkelingsplannen en ruimtelijke plannen vast te stellen in beginsel onverlet laten, maar dat op het moment dat zo'n plan leidt tot (het voornemen tot) verkoop van een onroerende zaak door het overheidslichaam, het overheidslichaam de Didam-regels zal moeten toepassen. Ook in het geval dat een overheidslichaam een plan heeft ontwikkeld waarin zakelijke (objectieve) voorwaarden zijn gesteld waaraan volgens hem slechts één partij zal kunnen voldoen, zal het overheidslichaam zich tijdig voorafgaand aan de verkoop aan deze regels moeten houden.

4.7. Inmiddels blijkt uit de jurisprudentie dat de 'Didam-criteria' niet beperkt zijn tot de verkoop van onroerende zaken, maar ook gelden als de overheid gronden in erfpacht uitgeeft, onroerend goed verhuurt of grond ruilt. In zoverre valt de verhuur van het Perceel door de Staat eveneens onder deze Didam-criteria, wat overigens tussen partijen niet in geschil is.

Fastned is de enige serieuze gegadigde voor het Perceel

4.8. Beoordeeld moet worden of de Staat terecht heeft aangenomen dat bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria, zoals opgenomen in het Voornemen, slechts één serieuze gegadigde voor de huur van het Perceel in aanmerking komt en of de Staat dit in het Voornemen voldoende heeft gemotiveerd.

4.9. Met gebruikmaking van de onder de Didam-arresten aan hem toekomende beleidsruimte heeft de Staat het bezit van een Wbr-vergunning als voornaamste criterium vastgesteld op basis waarvan wordt getoetst of sprake is van één serieuze gegadigde. Conform de Didam-regels dient dit criterium objectief, redelijk en toetsbaar te zijn. Dat dit criterium objectief en toetsbaar is, behoeft geen verdere toelichting en staat in deze procedure tussen partijen ook niet ter discussie. Beoordeeld moet dus worden of dit criterium ook redelijk is.

4.10. Zoals onder 3.3 is uiteengezet is voor het realiseren van voorzieningen op verzorgingsplaatsen naast een Wbr-vergunning ook privaatrechtelijke toestemming van de Staat nodig voor het gebruik van de grond (vaak in de vorm van een huurovereenkomst). De huurovereenkomst volgt in die situatie de vergunningverlening. Daarbij is relevant dat voor de verlening van Wbr-vergunningen voor energielaadpunten als basisvoorziening en elektrische laadpunten als aanvullende voorziening een eerlijk en transparant verdeelproces wordt gehanteerd: voor energielaadpunten als basisvoorzieningen is een openbare inschrijvingsprocedure georganiseerd en waar nodig verdeeld op basis van loting (zoals ook voor het energielaadpunt op [locatie 1] is gebeurd). Voor aanvullende voorzieningen

wordt het beginsel 'first come, first serve' gehanteerd. Tegen de verlening van Wbr-vergunningen staat een met waarborgen omklede rechtsgang open voor derden, die menen dat zij ook voor verlening in aanmerking hadden moeten komen.

4.11. De rechtbank is van oordeel dat het tegen voornoemde achtergrond redelijk is dat de Staat bij het verlenen van privaatrechtelijke toestemming voor grondgebruik het bezit van een Wbr-vergunning als uitgangspunt hanteert. Wanneer de Staat dit criterium voor het aangaan van huurovereenkomsten voor verzorgingsplaatsen niet zou hanteren en in plaats daarvan een openbare selectieprocedure zou organiseren, dan kan dat tot de onwenselijke uitkomst leiden dat de geselecteerde gegadigde voor de huurovereenkomst een andere is dan

de partij aan wie de Wbr-vergunning is verleend. Bovendien heeft te gelden dat de Staat met het hanteren van het bezit van een Wbr-vergunning waarborgt dat gebruikers van percelen gelegen op verzorgingsplaatsen voldoen aan de eisen van het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats, zoals is vastgelegd in de Kennisgeving en artikel 3 Wbr.

4.12. In dit kader is verder van belang dat Circle K net als Fastned de mogelijkheid had om mee te dingen naar het recht om op [locatie 1] een energielaadpunt als basisvoorziening te realiseren. Circle K had daarnaast ook de mogelijkheid om een Wbr vergunning aan te vragen voor een aanvullende voorziening op het Perceel (zoals bijvoorbeeld voor een of meer elektrische laadpunten of een shop). Dat Circle K van deze mogelijkheden niet tijdig gebruik heeft gemaakt moet voor haar risico komen en betekent niet dat het bezit van een Wbr-vergunning als onredelijk selectiecriterium moet worden aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat de overige selectiecriteria uit het Voornemen, zoals opgenomen in 3.6, te weten dat er geen strijd mag zijn met de Benzinewet en met rechten van derden, eveneens objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Daarover bestaat tussen partijen ook geen discussie.

4.13. Op grond van de hiervoor besproken selectiecriteria is de rechtbank van oordeel dat de Staat Fastned terecht heeft aangemerkt als de enige serieuze gegadigde voor de huur van het Perceel. Fastned beschikt tenslotte als enige over een publiekrechtelijke vergunning. Aan haar is de gewijzigde Wbr-vergunning verleend op grond waarvan het haar is toegestaan om op [locatie 1] een energiepunt met 16 laadpalen te exploiteren. Aan het tweede criterium dat geen sprake is van strijd met de Benzinewet is ook voldaan. De Staat heeft gesteld dat daarvan geen sprake is, en dat is niet weersproken. Tot slot is er voldaan aan het criterium dat geen sprake is van strijd met rechten van derden. Het standpunt van Circle K dat de verhuur van het Perceel aan Fastned in strijd is met aan haar toekomende rechten gaat, zoals hierna onder onderdeel iii. wordt toegelicht, namelijk ook niet op.

Het Voornemen is tijdig gepubliceerd en voldoende gemotiveerd

4.14. De rechtbank stelt voorop dat in het onder 4.6 opgenomen Didam II-arrest de Hoge Raad nader uiteen heeft gezet dat wanneer bij voorbaat vaststaat, of redelijkerwijs mag worden aangenomen, dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop, het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop voldoende moet motiveren en op zodanige wijze bekend moet maken dat een ieder daarvan kennis kan nemen. Zoals onder 4.7 is vermeld gelden deze zogenaamde Didam-regels ook voor verhuur door een overheidslichaam waar in deze zaak sprake van is.

4.15. Circle K stelt in dit verband dat de motivering van het Voornemen onduidelijk is omdat de Staat in het Voornemen naar het beleid voor aanvullende voorzieningen verwijst als rechtvaardiging voor het beroep op de uitzondering dat Fastned de enige serieuze

gegadigde is. Fastned heeft volgens Circle K geen aanvullende voorziening maar een basisvoorziening aangevraagd, waardoor de motivering van het Voornemen gebrekkig is. Deze stelling kan niet slagen. De Staat heeft voldoende gemotiveerd dat op [locatie 1] slechts twee energielaadpunten als basisvoorziening zijn toegestaan. Deze basisvoorzieningen zijn met een verdelingsprocedure (loting) in 2011/2012 verdeeld. Derden, die niet beschikken over een Wbr-vergunning voor deze energielaadpunten, komen niet in aanmerking voor een vergunning tot uitbreiding daarvan. Voor eventuele andere gegadigden voor het Perceel is daarom enkel het beleid voor aanvullende voorzieningen relevant. De Staat heeft toegelicht dat zij potentiële gegadigden volledigheidshalve heeft gewezen op dit beleid in het Voornemen. Niet is gebleken dat op basis van het beleid voor aanvullende voorzieningen Fastned als enige serieuze gegadigde voor het Perceel heeft geselecteerd, zoals door Circle K wordt gesteld.

4.16. De stelling van Circle K dat uit het Voornemen niet blijkt welke publiekrechtelijke vergunning benodigd is en of deze vergunning onherroepelijk moet zijn kan ook niet slagen. Onder 3.3. is uiteengezet dat de Staat een vaste systematiek hanteert bij de uitgifte van gronden voor voorzieningen: eerst een Wbr-vergunning en dan een huurovereenkomst voor de grond. Dat ook Circle K heeft begrepen dat met 'publiekrechtelijke vergunning' hier 'Wbr-vergunning' werd bedoeld, volgt uit de dagvaarding in deze procedure waarin in hoofdstuk 2 door Circle K deze systematiek zelf is beschreven. De eis van onherroepelijkheid is bovendien in het Voornemen niet opgenomen. De Staat heeft in dit verband toegelicht dat het afwachten van onherroepelijkheid voor te grote vertraging

zorgt in de realisatie van voorzieningen op de verzorgingsplaatsen. De Staat acht dit

niet in het belang van de weggebruiker en heeft daarom de eis van onherroepelijkheid niet gesteld.

4.17. Het Voornemen is voorts, anders dan Circle K stelt, tijdig voorafgaand aan het sluiten van de Allonge met Fastned bekend gemaakt. Het Voornemen is op 5 september 2024 gepubliceerd. In het Voornemen is vervolgens aan potentiële gegadigden tot uiterlijk 3 oktober 2024 om 12:00 uur de tijd geboden om zich door middel van het reactieformulier tegen het Voornemen te verzetten en daarbij de bewijsstukken aan te leveren waaruit blijkt dat de gegadigde ook aan de in het Voornemen genoemde voorwaarden voldoet.

4.18. Gezien het voorgaande kon de Staat Fastned in redelijkheid aanmerken als enige serieuze gegadigde voor van de huur van het Perceel. De door de Staat gehanteerde selectiecriteria zijn objectief, toetsbaar en redelijk en de beslissing in het Voornemen is tevens voldoende gemotiveerd en tijdig gepubliceerd. De Staat heeft goed en toetsbaar uitgelegd dat er slechts één serieuze gegadigde is. De ratio van de Didam-regels is dat een (derde) belanghebbende in de gelegenheid wordt gesteld om na te gaan waarom het overheidslichaam van plan is om in dit geval een onroerende zaak aan een bepaalde partij te verhuren in plaats van een openbare selectieprocedure te organiseren en om tegen dat voornemen op te kunnen komen als die redenen volgens die derde de toets der kritiek op grond van het Didam-arrest niet kunnen doorstaan. Die gelegenheid is hier geboden. De uitleg in het Voornemen is voldoende duidelijk en Circle K is ook in staat gebleken om op basis van het Voornemen haar bezwaren in twee instanties van een kort geding procedure en in deze procedure naar voren te brengen.

4.19. In dit verband benadrukt de Staat dat hij het criterium van bezit van een Wbr-vergunning bij alle gronduitgiften voor voorzieningen op verzorgingsplaatsen al zeer lange tijd hanteert, in ieder geval al voordat Fastned een aanvraag had ingediend om haar energielaadpunt uit te breiden. Dit beleid geldt ook wanneer Circle K aanvullende voorzieningen of een uitbreiding van haar benzinestation (basisvoorziening) wenst te realiseren, zoals blijkt uit de door de Staat overgelegde stukken met betrekking tot de in het verleden gerealiseerde uitbreiding van Circle K op verzorgingsplaats [locatie 2] . De rechtbank is daarom van oordeel dat niet is gebleken dat de Staat de selectiecriteria naar Fastned zou hebben toegeschreven, zodat ook deze stelling van Circle K niet kan slagen.

4.20. Concluderend heeft te gelden dat de Staat niet in strijd met de Didam-regels heeft gehandeld door de Allonge met Fastned te sluiten zonder daarbij mededingingsruimte te bieden.

ii.) Valt de uitbreiding van Fastned binnen de in 2011/2012 gehouden verdeelprocedure (loting) voor energielaadpunten als basisvoorziening?

4.21. Circle K stelt zich op het standpunt dat de uitbreiding van de basisvoorziening energielaadpunt van Fastned op basis van de loting 2011/2012 voor een normaal oplettende en redelijk geïnformeerde gegadigde niet was te voorzien. Volgens Circle K is er feitelijk sprake van een nieuwe basisvoorziening, terwijl met de loting 2011/2012 slechts is voorzien in een energielaadpunt voor twee laadplekken. De voorwaarden mogen na de selectieprocedure niet eenzijdig in het voordeel van Fastned worden aangepast. Dat is strijdig met het gelijkheidsbeginsel, aldus Circle K. In dit verband verwijst Circle K tevens naar het leerstuk van de wezenlijke wijziging dat in het aanbestedingsrecht een rol speelt en volgens haar in het onderhavige Didam-kader een invulling van het gelijkheidsbeginsel vormt. Circle K is van mening dat wanneer de voorwaarden van de loting worden losgelaten, de basisvoorziening energielaadpunt op [locatie 1] opnieuw in de markt moet worden gezet. Omdat de Staat dit heeft nagelaten handelt hij onrechtmatig, aldus Circle K.

4.22. De rechtbank is van oordeel dat in het midden kan blijven of de uitbreiding van het energielaadpunt van Fastned strijd met het gelijkheidsbeginsel dan wel een wezenlijke wijziging betreft. Deze procedure gaat immers enkel over het voornemen van de Staat om een wijzigings(huur)overeenkomst met Fastned te sluiten voor de uitbreiding van haar energielaadpunt op [locatie 1] , waaraan uitvoering is gegeven door het ondertekenen van de Allonge. De Staat heeft in dat kader gebruik gemaakt van de uitzonderingsregel op grond van het Didam-arrest. Dat betekent dat de Staat bevoegd is de wijzigingsovereenkomst met Fastned onderhands te sluiten als Fastned als enige serieuze gegadigde kan worden aangemerkt, ook als deze overeenkomst een (wezenlijke) wijziging zou betreffen van de in 2015 gesloten huurovereenkomst. In deze procedure gaat het dus alleen om de vraag of de Staat Fastned op basis van objectieve, redelijke en toetsbare criteria in redelijkheid als enige serieuze gegadigde heeft mogen aanmerken en op basis daarvan de Allonge met Fastned heeft mogen sluiten. Zoals hiervoor onder onderdeel i. is geconcludeerd, dient deze vraag bevestigend te worden beantwoord.

4.23. Ten overvloede is de rechtbank van oordeel dat met het verlenen van de uitbreidingsvergunning aan Fastned niet buiten de reikwijdte van de in 2011/2012 gehouden verdeelprocedure (loting) is getreden. Onder 4.10 is uiteengezet dat de Staat geïnteresseerde partijen de mogelijkheid heeft geboden om interesse kenbaar te maken voor het verkrijgen van een vergunning voor het hebben van een energielaadpunt op een verzorgingsplaats. In dat kader heeft de Staat voldoende onderbouwd dat in de Kennisgeving, alsmede de daarin opgenomen procedure voor verzoeken voor energielaadpunten, niets is bepaald over de omvang of de situering van de nieuwe basisvoorzieningen energielaadpunt op verzorgingsplaatsen. Met andere woorden: voor inschrijving waren geen uitgewerkte plannen nodig. Het volstond om enkel interesse kenbaar maken voor de plaatsing en exploitatie van een energielaadpunt op bepaalde verzorgingsplaatsen. Het voorgaande volgt ook uit de door de Staat overgelegde aanvragen van de ANWB en Fastned. Die aanvragen bestaan naast een aanvraagformulier enkel uit een lijst van verzorgingsplaatsen waar interesse voor bestond om energielaadpunten te exploiteren. De exacte locatie van de basisvoorziening en de omvang daarvan stonden bij gunning dus nog niet vast. Alleen het aantal basisvoorzieningen per verzorgingsplaats (één of twee, afhankelijk van de beschikbare ruimte) en de duur van de te verlenen vergunning (looptijd van maximaal 15 jaar na vergunningverlening) was ingevuld. Na de gunning lag het op de weg van de aanvrager, in dit geval Fastned, om het energielaadpunt qua omvang en locatie te ontwerpen en hiervoor een concrete vergunningaanvraag in te dienen onder de Wbr door middel van een 'aanvulling' op de in het kader van de verdeelprocedure ingediende (algemene) aanvraag. Het voorwerp van de verdeling betrof dus geen vergunning, maar alleen het recht om voor een bepaalde verzorgingsplaats een Wbr-vergunning voor de realisatie en exploitatie van een energielaadpunt aan te vragen. In dat verband is tevens van belang dat de voorwaarde dat het energielaadpunt binnen anderhalf jaar na vergunningverlening gebruiksgereed moest zijn (voorschrift 20 van de vergunning) slechts betrekking heeft op de realisatie van het energielaadpunt en niet op eventuele uitbreiding daarvan. Een andere uitleg zou er namelijk op neerkomen dat Fastned gedurende de looptijd van de vergunning van 15 jaar haar energielaadpunt nooit zou kunnen wijzigen of vervangen.

4.24. Relevant in dit kader is tevens dat ten tijde van de loting artikel 3 Wbr wijziging van Wbr-vergunningen toestond. Het artikel luidde:

"Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning (...) kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken."

Ook hieruit volgt dat wijziging van de vergunning uit 2015 van Fastned valt binnen de kaders van de in 2011/2012 gehouden verdeelprocedure (loting). Daar komt nog bij dat, zoals onder 3.5 is weergegeven, de ontwerp(wijzigings)vergunning van 6 juli 2023 tot en met 16 augustus 2023 ter inzage heeft gelegen en door Circle K daartegen geen zienswijzen zijn ingediend. Bij beschikking van 14 februari 2024 is de wijzigingsvergunning vervolgens aan Fastned verleend. Daartegen heeft Circle K geen beroep ingesteld. Het door Hajé, dat op [locatie 1] een basisvoorziening wegrestaurant exploiteert, ingestelde beroep tegen de uitbreidingsvergunning is door deze rechtbank ongegrond verklaard (rechtbank Midden-Nederland 5 juni 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:2680). In deze procedure moet daarom van de formele rechtskracht van de wijzigingsvergunning worden uitgegaan. Gezien deze omstandigheden kunnen de door partijen ingenomen standpunten met betrekking tot de vraag of Circle K haar bezwaren tegen de wijzigingsvergunning in een bestuursrechtelijke procedure aan de orde had moeten stellen onbesproken blijven.

4.25. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er bij de verdeelprocedure in 2011/2012 (loting) niet van enige beperking in het aantal laadpalen sprake is geweest en uitbreiding nadien door wijziging van de Wbr-vergunning mogelijk was. De uitbreidingsvergunning betreft dan ook geen - zoals door Circle K wordt gesteld - wezenlijke wijziging van de in 2015 aan Fastned verleende Wbr-vergunning voor haar energielaadpunt als basisvoorziening. Van onrechtmatig handelen door de Staat op dit punt is dus geen sprake.

iii.) Kwalificeert de uitbreiding van Fastned als een gebrek van de tussen de Staat en Circle K gesloten huurovereenkomst met betrekking tot haar basisvoorziening benzinestation?

Uitbreiding is geen gebrek in de zin van artikel 7:204 lid 2 BW

4.26. Circle K stelt zich voorts op het standpunt dat de uitbreiding van Fastned in strijd is met de rechten van derden, omdat de Staat door de uitbreiding van het energielaadpunt van Fastned toe te staan tekort zou schieten in de nakoming van de met Circle K gesloten huurovereenkomst in het kader van de exploitatie van haar benzinestation op [locatie 1] . Op grond van artikel 7:204 lid 2 BW is van een gebrek in het gehuurde sprake wanneer zich een situatie voordoet waarin de gehuurde zaak niet het genot kan verschaffen dat de huurder bij het aangaan van de overeenkomst mocht verwachten. Dit is volgens Circle K onder andere het geval wanneer de verhuurder de huurder niet te verwachten concurrentie aandoet. Circle K stelt dat zij niet hoefde te verwachten dat Fastned haar laadplekken, zonder mededinging, zou kunnen verveelvoudigen.

4.27. De rechtbank overweegt dat het vaste jurisprudentie is dat concurrentie in beginsel tot het ondernemersrisico van de huurder behoort en slechts in uitzonderlijke gevallen sprake kan zijn van een gebrek (HR 17 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR2768). In gevallen waarin dat werd aangenomen, bevond de huurder zich in een afhankelijke positie van de verhuurder en werd de concurrentie door de verhuurder zelf aangedaan. Die situatie doet zich hier niet voor. Het is tenslotte niet de Staat die Circle K concurrentie aandoet en huurders op verzorgingsplaatsen hebben nu eenmaal rekening te houden met (enige vorm van) concurrentie. Dit geldt temeer nu Circle K pas na het sluiten van de huurovereenkomst voor haar basisvoorziening benzinestation laadvoorzieningen als aanvullende voorziening heeft aangebracht bij haar benzinestation. Hiermee doet Circle K op haar beurt Fastned concurrentie aan. In dat kader heeft Circle K verder ook niet gemotiveerd op basis waarvan zij mocht menen dat zij wel gevrijwaard zou blijven van concurrentie op het gebied van laadvoorzieningen door onder andere Fastned. Sterker, het had Circle K duidelijk moeten zijn dat er gedurende de looptijd van 15 jaar veranderingen zouden kunnen voordoen doordat marktpartijen nieuwe vergunningen zouden kunnen aanvragen voor het exploiteren van (aanvullende) voorzieningen, zoals zij ook zelf heeft gedaan. Van een gebrek in de zin van artikel 7:204 lid 2 BW is dus geen sprake.

Door de uitbreiding worden de rechten van Hajé niet geschonden

4.28. Circle K stelt dat met het sluiten van de Allonge niet alleen haar rechten worden geschonden, maar ook die van andere derden. Zij stelt dat de rechten van Hajé, zoals onder 4.24 genoemd, op twee manieren worden aangetast. Ten eerste doorkruist de uitbreiding van Fastned volgens Circle K een aan Hajé vergund voetpad. En ten tweede doorkruist de uitbreiding een door Hajé ingediende aanvraag voor het exploiteren van een zogenaamde drive-thru op het Perceel bij haar wegrestaurant.

4.29. Los van de vraag of Circle K daar een beroep op kan doen, is de rechtbank van oordeel dat de rechten van Hajé door de uitbreiding van Fastned niet worden geschonden. In 2018 is aan Hajé een Wbr-vergunning verleend voor de aanleg van een voetpad dat loopt van het energielaadpunt van Fastned naar het wegrestaurant van Hajé. Dit voetpad betreft geen aanvullende voorziening en dient uitsluitend voor voetgangers om zich te kunnen verplaatsen tussen deze twee basisvoorzieningen. De Staat heeft in dit verband voldoende onderbouwd dat dit doel door de uitbreiding van Fastned niet wordt aangetast. Bovendien is deze omstandigheid meegewogen in de beschikking van 14 februari 2024 waarbij de wijzigingsvergunning aan Fastned is verleend. Van een inbreuk op een recht van Hajé op dit punt is dus geen sprake.

4.30. Ook het plan van Hajé voor een drive-thru - voor zover vergunbaar - staat niet

aan de uitbreiding van Fastned in de weg. Het aangevoerde argument van Circle K in dit verband kan al niet slagen, omdat Hajé op dit moment (nog) geen Wbr-vergunning heeft voor het realiseren van een drive-thru. Hajé heeft daardoor (nog) geen recht op het Perceel. Het is ook onduidelijk of Hajé die vergunning zal verkrijgen. Dat zal het bestuursrechtelijke traject moeten uitwijzen, waarbij het hoger beroep tegen de afwijzing van de aanvraag momenteel nog loopt. Bovendien heeft de Staat toegelicht dat als Hajé die vergunning wel zou verkrijgen de verhuur van het Perceel aan Fastned het realiseren van de drive-thru niet in de weg staat. Van strijd met de rechten van Hajé is dus niet gebleken.

iv.) Is de handelswijze van de Staat en Fastned bij te sluiten van de Allonge in strijd met artikel 3:40 lid 1 BW?

4.31. Circle K stelt ten slotte dat de Staat haar doelbewust heeft benadeeld door 'snel'

de Allonge met Fastned te sluiten. Zij stelt dat daarmee de rechtsbescherming die zij onder de Didam-regels toekomt is gefrustreerd. Om die reden is Circle K van mening dat de Staat bij het sluiten van de Allonge in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheidsbeginsel, verbod van détournement de pouvoir en het fair trial beginsel. Dit leidt volgens Circle K tot nietigheid van de Allonge op grond van artikel 3:40 lid 1 BW wegens strijd met de openbare orde of goede zeden.

4.32. Vooropgesteld wordt dat uit het onder 4.6 opgenomen Didam-II arrest volgt dat in strijd met de Didam-regels gesloten overeenkomsten in beginsel niet nietig of vernietigbaar zijn. Een potentiële gegadigde die - naar achteraf blijkt - ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen, resteert een vordering tot betaling van schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad.

4.33. Los van de vraag of bij strijd met de Didam-regels gezien het voorgaande sprake zou kunnen zijn van nietigheid op grond van artikel 3:40 lid 1 BW, is dat bovendien slechts in zeer uitzonderlijke gevallen aan de orde. Voor een geslaagd beroep op artikel 3:40 lid 1 BW is immers vereist dat er sprake is van een inbreuk op zulke fundamentele beginselen van de rechtsorde of algemene belangen van fundamentele aard, dat strijd met de openbare orde moet worden aangenomen. Daar is hier naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van.

4.34. Er is geen rechtsregel die het de Staat - na het bieden van rechtsbescherming

tegen het Voornemen en het afwachten van het vonnis in eerste aanleg - ook nog zou

verplichten te wachten op de uitkomst van een aangekondigd hoger beroep in kort geding (en de onderhavige bodemprocedure). De rechtbank is verder van oordeel dat niet valt in te zien dat het sluiten van de Allonge door inhoud of strekking strijd oplevert met de openbare orde of goede zeden.

4.35. Wat betreft de inhoud van de Allonge volgt uit de aard dat er geen sprake is van

strijd met de openbare orde of goede zeden. Het gaat tenslotte om een reguliere

huurovereenkomst, waarbij de Staat een stuk grond ter beschikking stelt tegen betaling van huurpenningen door Fastned. Van een met de openbare orde en goede zeden strijdige strekking van de Allonge is evenmin sprake. Niet is gebleken dat de Staat dan wel

Fastned bij het sluiten van de Allonge het oogmerk had om Circle K bewust te

benadelen. In dat geval zou er sprake zijn van een zogenaamde gekwalificeerde schending van het gelijkheidsbeginsel en zou de Staat zich bewust schuldig maken aan favoritisme en willekeur. Dat daarvan geen sprake is blijkt uit het feit dat de Staat gemotiveerd heeft toegelicht dat hij bij zijn afweging om de Allonge te sluiten heeft betrokken dat:

Daar komt bij dat de Staat Circle K van de uitkomst van zijn afweging heeft ingelicht voordat tot ondertekening van de Allonge is overgegaan. Het een en ander volgt uit de overgelegde e-mail van 12 maart 2025 van de Staat aan Circle K. Van het bewust benadelen van Circle K is naar het oordeel van de rechtbank dus geen sprake.

4.36. Naast haar beroep op nietigheid op grond van artikel 3:40 lid 1 BW stelt Circle K als alternatieve grondslag dat uit vaste rechtspraak blijkt dat in een bodemprocedure een verbod tot uitvoering geven aan een overeenkomst kan worden gevorderd, ook wanneer die overeenkomst niet kan worden aangetast wegens nietigheid of vernietigbaarheid. Circle K verwijst in dat verband naar een tweetal artikelen opgenomen in de Algemene huurvoorwaarden onbebouwde onroerende zaken domeinen 2018 die op de Allonge van toepassing zijn en het Didam-II arrest. Ook deze stelling kan niet slagen.

4.37. Gegeven het feit dat onder onderdeel i is geconcludeerd dat er door de Staat niet in strijd met de Didam-regels is gehandeld behoeven de door Circle K ingenomen stellingen met betrekking tot het verbod tot het geven van uitvoering aan een overeenkomst geen bespreking meer. Er is immers geen reden om een uitvoeringsverbod van de Allonge op te leggen. Daar komt bij dat Circle K ook geen beroep toekomt op de door in dit kader haar aangehaalde artikelen uit de Algemene huurvoorwaarden onbebouwde onroerende zaken domeinen 2018. Circle K is tenslotte geen partij bij de tussen de Staat en Fastned gesloten Allonge. Ook de in Didam-II geboden mogelijkheid van een verbod op uitvoering van de overeenkomst gaat om dezelfde reden niet op, van strijdig handelen met de Didam-regels is namelijk geen sprake. Bovendien is de Allonge reeds gesloten en heeft de terbeschikkingstelling van het gehuurde (in feite de levering) plaatsgevonden. De Allonge is ook om die reden niet meer aantastbaar.

4.38. Op basis van het voorgaande moet tevens het door Circle K gevorderde gebod tot

opzegging/ontbinding alsmede het gevorderde verbod op uitvoering van de Allonge

worden afgewezen.

Geen ruimte voor het stellen van prejudiciële vragen

4.39. Bij nadere akte heeft Circle K een verzoek tot het stellen van prejudiciële vragen ingediend. Op grond van artikel 392 lid 1 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) geldt dat de rechter in een procedure op verzoek van een partij of ambtshalve de Hoge Raad een rechtsvraag kan stellen ter beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing, indien een antwoord op deze vraag nodig is om op de vordering of het verzoek te beslissen en rechtstreeks van belang is:

voortvloeiende geschillen, waarin dezelfde vraag zich voordoet.

4.40. Uit het arrest van de Hoge Raad van 31 mei 2013 (ECLI:NL:HR:2013:CA1614) kan worden afgeleid dat het beantwoorden van een prejudiciële vraag niet nodig is indien de feitenrechter verweren heeft beoordeeld en gegrond bevonden die aan toewijzing van de vordering in de weg staan. In dat geval is het antwoord op de prejudiciële vraag immers niet meer ter zake dienend. Die situatie is hier aan de orde nu is geconcludeerd dat de vorderingen van Circle K niet kunnen slagen. Met andere woorden: het antwoord op de door Circle K genoemde vragen is niet nodig om op de vorderingen te kunnen beslissen. Daarmee is niet voldaan aan de vereisten van het hiervoor genoemde artikel 392 lid 1 Rv. Het verzoek wordt daarom afgewezen.

Eindconclusie en proceskosten

4.41. Op basis van al het voorgaande volgt dat alle vorderingen van Circle K moeten worden afgewezen. De Staat en Fastned hebben rechtmatig gehandeld. Voor verwijzing naar de schadestaat is dus geen plaats.

4.42. Circle K moet de proceskosten (inclusief de nakosten) van de Staat en Fastned betalen, omdat Circle K tegenover hen als de in het ongelijk gestelde partij valt aan te merken. Deze proceskosten worden voor ieder van hen begroot op: - griffierecht € 714,00 - salaris advocaat € 1.842,00 (3 punten x tarief € 614,00) - nakosten € 178,00 (plus verhoging als in de beslissing vermeld)

Totaal € 2.734,00

De door de Staat en Fastned gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt, als niet weersproken, toegewezen zoals in de beslissing is vermeld.

5 De beslissing

De rechtbank

5.1. wijst de vorderingen af;

5.2. veroordeelt Circle K in de proceskosten die tot op heden aan de zijde van de Staat worden begroot op een bedrag van € 2.734,00 te voldoen binnen veertien dagen na dagtekening van dit vonnis en - voor het geval betaling binnen deze termijn uitblijft en betekening van het vonnis plaatsvindt - te verhogen met een bedrag van € 92,00 plus de kosten van betekening, te vermeerderen met de wettelijke rente over de proceskosten, inclusief nakosten, vanaf veertien dagen na dagtekening van dit vonnis tot aan de dag der algehele voldoening;

5.3. veroordeelt Circle K in de proceskosten die tot op heden aan de zijde van Fastned worden begroot op een bedrag van € 2.734,00, te voldoen binnen veertien dagen na dagtekening van dit vonnis en - voor het geval voldoening binnen deze termijn uitblijft en betekening van het vonnis plaatsvindt - te verhogen met een bedrag van € 92,00 plus de kosten van betekening, te vermeerderen met de wettelijke rente over de proceskosten, inclusief nakosten, vanaf veertien dagen na dagtekening van dit vonnis tot aan de dag der algehele voldoening;

5.4. verklaart deze kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. N.A.J. Purcell en in het openbaar uitgesproken op

24 december 2025.

Rechtbank Midden-Nederland, 7 maart 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:927

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 27 mei 2025, ECLI:NL:GHARL:2025:3242 - - - ## Voetnoten