ECLI:NL:RBLIM:2024:1873 - Rechtbank Limburg - 16 april 2024

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: ROE 24/1118

Co-Med Zorg B.V. , gevestigd te Maastricht , verzoekster

(gemachtigde: mr. E.W.F. Schotanus),

en

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister),

(gemachtigden: [Naam gemachtigde 1] , [Naam gemachtigde 2] , [Naam gemachtigde 3] , [Naam gemachtigde 4] en [Naam gemachtigde 5] ).

Inleiding

Waar gaat deze zaak over?

1. Verzoekster is een organisatie die meerdere huisartsenpraktijken beheert op locaties verspreid over Nederland. Verzoekster draagt zorg voor de organisatorische zaken binnen deze praktijken. Vanuit het hoofdkantoor wordt ondersteuning geboden op gebied van declaraties, boekhouding, ICT en andere taken. Verzoekster regelt ook het personeel, waaronder de huisartsen.

2. De inspectie gezondheidszorg en jeugd (hierna: inspectie) heeft een aantal meldingen ontvangen over bepaalde huisartsenpraktijken die horen bij verzoekster. De inspectie en verzoekster hebben na deze meldingen meermalen contact gehad. De inspectie heeft ook eigen onderzoek verricht. De inspectie vindt dat verzoekster de regels die gelden voor huisartsenpraktijken niet goed naleeft. Daarom heeft de inspectie een aanwijzing gegeven waaraan verzoekster moet voldoen.[1] Zo’n aanwijzing van de inspectie wordt standaard gepubliceerd.[2] Verzoekster is het niet eens met de aanwijzing, en wil niet dat deze gepubliceerd wordt.

3. Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen de aanwijzing, en toen ook een spoedprocedure (voorlopige voorziening) ingediend bij de rechtbank. Verzoekster wilde met die spoedzaak voorkomen dat de aanwijzing werd gepubliceerd. De voorzieningenrechter in bezwaar heeft deze voorziening toegewezen.[3] Dat betekent dat de minister de aanwijzing nog niet heeft mogen publiceren. In de beslissing op bezwaar van de minister is de aanwijzing voor een deel aangepast. Aan verzoekster is naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter in bezwaar een langere termijn gegeven om aan de aanwijzing te voldoen. Voor het grootste deel is de aanwijzing in stand gelaten. Omdat verzoekster het ook met dit besluit niet eens is, heeft zij beroep ingesteld en opnieuw een spoedprocedure ingediend bij de rechtbank. Het beroep is gericht tegen de inhoud van de aanwijzing en tegen de publicatie daarvan. De spoedprocedure is gericht tegen publicatie van de aanwijzing.

4. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de spoedprocedure. Verzoekster heeft gevraagd aan de voorzieningenrechter om de publicatie van de aanwijzing te verbieden tot ook op het beroep is beslist.

Wat is het oordeel?

5. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Dat betekent dat verweerder de aanwijzing mag publiceren. De voorzieningenrechter zal hierna uitleggen hoe zij tot dit oordeel komt.

Is er spoedeisend belang?

6. Een procedure bij de voorzieningenrechter kan alleen worden gevoerd als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. Voordat de zaak inhoudelijk kan worden behandeld, moet daarom eerst worden beoordeeld of er sprake is van een spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening.

7. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er in dit geval sprake van spoedeisend belang, omdat de openbaarmaking van de aanwijzing onomkeerbaar is en mogelijk reputatieschade voor verzoekster zal veroorzaken.

Wat is het toetsingskader?

8. De gevraagde voorlopige voorziening richt zich tegen de openbaarmaking van de aanwijzing. In de wet[4] is geregeld wanneer de openbaarmaking van de gegevens van (in dit geval) de inspectie achterwege blijft. Namelijk als de openbaarmaking in strijd is of zou kunnen komen met het doel van de wet in het kader waarvan de openbaarmaking plaatsvindt. In dit geval dient openbaarmaking 3 doelen:

• het bevorderen van naleving van de regelgeving;

• het inzicht geven aan het publiek in de wijze waarop dat toezicht en die uitvoering worden verricht;

• het inzicht geven in wat de resultaten van die verrichting zijn.[5]

9. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat er sprake kan zijn van strijd met het doel van de wet als het openbaar te maken sanctiebesluit of bevel uiteindelijk in rechte geen stand zal houden of de te openbaren informatie evident onjuist is. Dat doel wordt namelijk in gevaar gebracht als het publiek onjuist wordt geïnformeerd. De voorzieningenrechter overweegt dat de bewoording “in rechte geen stand zal houden” vrij algemeen is. Hieruit zou opgemaakt kunnen worden dat elk gebrek uit het bestreden besluit kan leiden tot het het oordeel dat openbaarmaking niet mag plaatsvinden. Maar uit de parlementaire geschiedenis maakt de voorzieningenrechter op dat deze uitzondering op openbaarmaking is bedoeld voor zeer bijzondere omstandigheden, waarin evident is dat openbaarmaking in strijd komt met het doel van de wet.[6] De wetgever heeft immers beoogd dat in beginsel de aanwijzing zo spoedig mogelijk moet worden geopenbaard.

10. De voorzieningenrechter vindt hiervoor steun in rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken. De hoogste bestuursrechter heeft een uitspraak gedaan waarin het toetsingskader uiteen wordt gezet voor besluiten waarbij informatie openbaar wordt gemaakt over uitkomsten van controle en onderzoek en de daaraan ten grondslag liggende gegevens.[7] In die uitspraak heeft zij overwogen dat de wetgever het van belang heeft geacht dat informatie van de toezichthouder over de naleving en uitvoering van regelgeving openbaar wordt gemaakt. De toetsing van zo’n openbaarmakingsbesluit moet beperkt zijn tot de vraag of voor de vaststellingen van feitelijke aard in het rapport een voldoende feitelijke basis aanwezig is. De waardering van feiten en oordelen daarover maken geen deel uit van de door de bestuursrechter te verrichten toetsing. Ook de conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd maken daar geen deel van uit.

11. Gelet op het hiervoor uiteengezette toetsingskader, en het feit dat het hier om een voorlopige voorziening gaat, ligt een diepgravend onderzoek in deze uitspraak niet in de rede. De vraag die de voorzieningenrechter moet beoordelen, is of aan de aanwijzing een voldoende feitelijke basis ten grondslag ligt. Vervolgens zal de voorzieningenrechter nog beoordelen of de aanwijzing evident onjuist is, waardoor het bestreden besluit in rechte geen stand zal houden. Daarna moet de voorzieningenrechter een belangenafweging maken.

Ligt aan de aanwijzing een voldoende feitelijke basis ten grondslag?

12. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de aanwijzing een voldoende feitelijke basis heeft. De minister heeft de aanwijzing gebaseerd op meldingen uit meerdere bronnen en op onderzoek van de inspectie. De minister heeft de meldingen die zijn gedaan mede aan de aanwijzing ten grondslag mogen leggen. De meldingen zijn van verschillende bronnen afkomstig, van andere zorginstanties, maar ook van patiënten en medewerkers. Het gaat dus niet alleen om rancuneuze concurrenten. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het in de rede ligt dat de inspectie nader onderzoek verricht als er meerdere meldingen binnenkomen over een zorgaanbieder.

Ook is verzoekster, ondanks dat een deel van de meldingen anoniem is gedaan, voldoende de gelegenheid geboden tot wederhoor. Niet anonieme meldingen heeft de inspectie voorgelegd aan verzoekster voor een reactie. Bij anonieme meldingen is aan haar een zakelijke weergave voorgelegd. De minister is verder niet alleen van deze meldingen uitgegaan, maar heeft zich ook gebaseerd op het nader onderzoek door de inspectie. De inspectie heeft vestigingen bezocht, telefonische steekproeven gedaan en medewerkers gesproken.

13. Uit de meldingen en het onderzoek van de inspectie volgt dat niet in alle vestigingen de telefonische bereikbaarheid bij spoed op orde is (geweest). Er zijn voor de aanwijzing verschillende meldingen geweest dat de telefonische bereikbaarheid bij spoed van de praktijk Co-Med Oirschot niet goed was. Bij inspectiebezoek aan die praktijk hebben medewerkers verklaringen afgelegd dat dit niet incidenteel is voorgekomen. Na de aanwijzing hebben overigens ook nog belrondes plaatsgevonden bij alle vestigingen van Co-Med waarbij de telefonische bereikbaarheid bij spoed niet in alle gevallen op orde was.

Er zijn signalen geweest dat de fysieke bezetting op praktijken onvoldoende was om een spoedgeval binnen 15 minuten te beoordelen en om een tijdige afspraak op de praktijk te bieden. Ook zijn er aan de aanwijzing meerdere meldingen voorafgegaan dat de telefonische bereikbaarheid voor niet-spoedzorg overdag niet goed is. Bij onderzoek van de inspectie is gebleken dat het niet altijd mogelijk is om iemand aan de lijn te krijgen of teruggebeld te worden.

14. Gelet op het voorgaande is de feitelijke basis van de aanwijzing voldoende.

Is het bestreden besluit (evident) onrechtmatig?

15. Hoewel de inhoud van de aanwijzing op zichzelf niet voorligt in de voorlopige voorzieningenprocedure, is wel van belang of het bestreden besluit niet onrechtmatig is. Als de aanwijzing evident niet klopt, zou het publiceren daarvan immers betekenen dat het publiek onjuist wordt voorgelicht. In de aanwijzing staat dat verzoekster in strijd handelt met de artikelen 2 en 3 van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (hierna: Wkkgz) en de LHV-richtlijnen 1, 2, 3, 4, 5 en 8 voor de bereikbaarheid en beschikbaarheid van huisartsenpraktijk.[8]

16. De voorzieningenrechter is vooralsnog van oordeel dat het onderzoek van de inspectie de aanwijzing kan dragen en dat er geen sprake is van een (evident) onrechtmatig besluit. Voor de richtlijnen die volgens de Minister zijn geschonden heeft verweerder meerdere meldingen ontvangen en ook zelfstandig onderzoek gedaan. Gelet op dit onderzoek is voldoende onderbouwd dat verzoekster de richtlijnen 1, 2, 3, 4, 5 en 8 heeft geschonden.

17. In wat verzoekster heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om niet van de juistheid van het onderzoek van de inspectie uit te gaan. Verzoekster bestrijdt de bevindingen van de inspectie onvoldoende. Zij brengt hierop nuances aan, stelt dat het incidenten zijn en dat zij tegen problemen aanloopt die voor alle huisartsen gelden, zoals personeelstekort of dat er sprake is van een technische storing, of overbelasting of andere omstandigheid. Van enkele gebeurtenissen, maar niet alle, stelt verzoekster dat ze niet kloppen. Ook heeft verzoekster aangegeven dat zij wordt tegengewerkt door andere huisartsenpraktijken. De voorzieningenrechter heeft begrip voor de moeilijke omstandigheden waaronder verzoekster opereert. Dat neemt echter niet weg dat verzoekster een resultaatsverplichting heeft om goede zorg te verlenen. Dat de omstandigheden moeilijk zijn, maakt ook niet dat er onvoldoende feitelijke basis aan de aanwijzing ten grondslag ligt.

18. Verzoekster heeft aangevoerd dat de begunstigingstermijn nog steeds te kort is. De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat verzoekster in het bestreden besluit een langere begunstigingstermijn heeft gekregen en dat er geruime tijd is verstreken sinds de aanwijzing is opgelegd. Maar ook als de begunstigingstermijn te kort zou zijn, geeft dit geen aanleiding om de voorlopige voorziening toe te wijzen. De voorlopige voorziening ziet immers op de publicatie van de aanwijzing. De voorzieningenrechter heeft hierboven geschetst dat alleen als de aanwijzing (evident) niet juist is en het publiek dus onjuist geïnformeerd wordt, of als er onvoldoende feitelijke basis is voor de aanwijzing, er aanleiding is de voorlopige voorziening toe te wijzen. Een eventuele te korte begunstigingstermijn kan dus niet tot toewijzing van de voorziening leiden.

19. Verzoekster heeft aangevoerd dat de aanwijzing onevenredig is. De publicatie van de aanwijzing zal ervoor zorgen dat het nog moeilijker wordt met andere huisartsen samen te werken en demotiverend werken voor het personeel. Dit zal vervolgens grote gevolgen hebben voor de patiënten die onder de Co-Med praktijken vallen. De voorzieningenrechter overweegt dat een evenredigheidstoets in dit geval niet aan de orde is. In dat verband is allereerst van belang dat uit de Wet algemene bepalingen volgt dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever bij de totstandkoming van een wet in formele zin heeft verricht.[9] In de Gezondheidswet, een wet in formele zin, is vastgelegd dat de aanwijzing gepubliceerd wordt. Daarbij is door de wetgever al een belangenafweging gemaakt. In het wetsvoorstel zijn de belangen van bedrijven, instellingen en individuele beroepsbeoefenaren waaronder het bedrijfseconomische risico op reputatieschade, afgewogen tegen de wettelijke doelstellingen om de naleving van de regelgeving te bevorderen, het publiek inzicht te geven in de wijze waarop het toezicht en de uitvoering worden verricht en wat de resultaten van die verrichtingen zijn. Het algemene belang bij openbaarmaking wordt daarbij groter bevonden dan het individuele belang van mogelijk te lijden reputatieschade. Verzoekster beroept zich juist op reputatieschade, welk belang uitdrukkelijk is meegewogen door de wetgever.[10] Er zijn in dit geval daarom geen bijzondere omstandigheden die maken dat de voorzieningenrechter moet toetsen aan evenredigheid. Wel zal de voorzieningenrechter hieronder een belangenafweging maken in het kader van de voorlopige voorziening.

20. Over het standpunt van verzoekster dat overtreding van de LHV-richtlijnen niet automatisch een overtreding van de Gezondheidswet betekent, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Uit de Gezondheidswet volgt dat het aan de zorgaanbieder is om de zorgverlening op zodanige wijze te organiseren dat één en ander redelijkerwijs moet leiden tot het verlenen van goede zorg.[11] In de wet wordt bepaald dat een zorgaanbieder goede zorg aanbiedt.[12] Voor het invullen van het begrip ‘goede zorg’, zijn door en voor de desbetreffende beroepsgroep de zogenaamde (veld)normen vastgesteld. Deze normen zijn in deze zaak de LHV-richtlijnen. Een overtreding van de richtlijnen betekent daarmee in beginsel dat de wet niet wordt nageleefd. Hoewel dat mogelijk in bijzondere gevallen anders zou kunnen zijn, is hier in ieder geval niet overduidelijk sprake van een uitzonderingssituatie. Voor een meer diepgaande beoordeling van deze grond leent deze voorlopige voorzieningenprocedure zich niet. De voorzieningenrechter zal het verzoek daarom verder beoordelen aan de hand van een belangenafweging.

Valt de belangenafweging in het voordeel van verzoekster uit?

21. Gelet op het voorgaande geeft een inhoudelijke beoordeling in beginsel geen aanleiding om de voorlopige voorziening toe te wijzen. Toch kan een voorlopige voorziening in dat geval worden toegewezen als de belangenafweging in het voordeel van verzoekster uitvalt. In dit geval is dat niet zo. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de belangenafweging in het voordeel van de minister uitvalt.

22. De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat, zoals hierboven staat, de wetgever al een algemene belangenafweging heeft gemaakt. Een aanwijzing wordt in beginsel gepubliceerd zonder dat er nog een individuele belangenafweging plaatsvindt. Het algemene belang weegt voor de wetgever zwaarder dan het belang van een gezondheidsinstelling om geen reputatieschade op te lopen. Verzoekster beroept zich juist op reputatieschade. Dat betekent dat de belangen van verzoekster in deze voorlopige voorziening slechts een beperkt gewicht in de schaal leggen.

23. Het belang van verzoekster vindt de voorzieningenrechter op dit moment beperkt. De aanwijzing zal in een zakelijke weergave openbaar gemaakt worden. Niet helder is welke informatie met de publicatie van de aanwijzing openbaar wordt gemaakt, anders dan de informatie die al openbaar is. De voorzieningenrechter wijst in dat kader op verschillende berichten in de media, zoals op tv (de uitzending van Eenvandaag ), in dagbladen, op websites, een interview dat verzoekster zelf heeft gegeven aan het NRC Handelsblad en ook op de eerdere uitspraak door de voorzieningenrechter in bezwaar.[13] Op de zitting heeft verzoekster geen duidelijk voorbeeld geven van iets dat in de aanwijzing is opgenomen, maar nog niet eerder in het nieuws is geweest. Mogelijk zal de aanwijzing voeding geven aan de, volgens verzoekster toch al negatieve, berichtgeving en meningen van zorgmedewerkers. Maar zoals de voorzieningenrechter hiervoor heeft overwogen, heeft het belang van verzoekster om reputatieschade te voorkomen slechts beperkt gewicht.

24. Daartegenover staat het belang van de minister dat wel groot is. Vanaf het moment van de aanwijzing is nu al geruime tijd verstreken. Terwijl het de bedoeling van de wetgever is[14] dat de gegevens die openbaar gemaakt worden zo actueel mogelijk zijn in het belang van transparantie en het inlichten van het publiek. De minister heeft er dus belang bij niet nog meer vertraging op te lopen.

Conclusie en gevolgen

25. De voorzieningenrechter wijst gelet op het voorgaande het verzoek om een voorlopige voorziening af. De afwijzing van het verzoek betekent dat het besluit niet wordt geschorst totdat op het beroepschrift is beslist. Verzoekster krijgt dus geen gelijk. De zakelijke weergave van de aanwijzing mag worden gepubliceerd. Voor een vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.S.A.W. Raes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024.

De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 17 april 2024.

Op grond van artikel 27, eerste lid, van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz).

op grond van artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet.

Zie de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:4573.

Artikel 44a, lid 9 van de Gezondheidswet.

Dit blijkt uit artikel 44 lid 1 van de Gezondheidswet.

Zie kamerstukken II 2015/16, 34111, nr. 6 gepubliceerd op 23 september 2015.

Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2089.

LHV, versie van 21 september 2021, Richtlijnen; LHV staat voor landelijke huisartsenvereniging.

Artikel 11 van de Wet algemene bepalingen.

Zie kamerstukken II 2015/16, 34111, nr. 6 gepubliceerd op 23 september 2015:

Artikel 3 van de Wkkgz.

artikel 2 van de Wkkgz.

Zie de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:4573.

Artikel 44 van de Gezondheidswet.

---

Voetnoten

Op grond van artikel 27, eerste lid, van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz).

op grond van artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet.

Zie de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:4573.

Artikel 44a, lid 9 van de Gezondheidswet.

Dit blijkt uit artikel 44 lid 1 van de Gezondheidswet.

Zie kamerstukken II 2015/16, 34111, nr. 6 gepubliceerd op 23 september 2015.

Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2089.

LHV, versie van 21 september 2021, Richtlijnen; LHV staat voor landelijke huisartsenvereniging.

Artikel 11 van de Wet algemene bepalingen.

Zie kamerstukken II 2015/16, 34111, nr. 6 gepubliceerd op 23 september 2015:

Artikel 3 van de Wkkgz.

artikel 2 van de Wkkgz.

Zie de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:4573.

Artikel 44 van de Gezondheidswet.