ECLI:NL:RBAMS:2025:7814 - Rechtbank Amsterdam - 4 juni 2025

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 23/6357, 23/6370 en 24/2465

(gemachtigde: mr. J.J. van Vegchel),

de ministers van Buitenlandse Zaken, Economische Zaken (voorheen: Economische Zaken en Klimaat) en Algemene Zaken, verweerders

(gemachtigden: mr. M. Koppenol en mr. E.C. Pietermaat).

Procesverloop

Eiseres heeft verweerders verzocht om openbaarmaking op grond van de Wet open overheid (Woo) van – samengevat – stukken met betrekking tot de export van en exportvergunningen en exportkredietverzekeringen voor machines van ASML en ASM naar China.

1.1. Met een besluit van 14 maart 2023 heeft de minister van Buitenlandse Zaken openbaarmaking van de gevraagde documenten integraal geweigerd. Met een besluit op bezwaar van 19 december 2023 (het bestreden besluit I) is hij bij die weigering gebleven.

1.2. Met een ongedateerd besluit heeft de minister van Economische Zaken openbaarmaking van de gevraagde documenten integraal geweigerd. Met een besluit op bezwaar van 22 januari 2024 (het bestreden besluit II) is hij bij die weigering gebleven.

1.3. Met een besluit van 19 april 2023 heeft de minister van Algemene Zaken openbaarmaking van de gevraagde documenten integraal geweigerd. Met een besluit op bezwaar van 20 maart 2024 (het bestreden besluit III) is het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en zijn vier documenten alsnog deels openbaar gemaakt.

1.4. Eiseres heeft tegen elk besluit op bezwaar beroep ingesteld. De beroepen tegen de besluiten van de ministers van Buitenlandse Zaken, Economische Zaken en Algemene Zaken zijn geregistreerd onder onderscheidenlijk zaaknummers 23/6357, 23/6370 en 24/2465. Verweerder heeft in elke zaak gereageerd met een verweerschrift.

1.5. De rechtbank heeft de beroepen op 31 maart 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [de persoon 1], en de gemachtigden van verweerders, vergezeld door [de persoon 2].

Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank heeft van verweerders de documenten ontvangen waarvan openbaarmaking geweigerd is. Verweerders hebben daarbij met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb[1] meegedeeld dat alleen de rechtbank daarvan kennis mag nemen. De rechtbank heeft de documenten – na afloop van de zitting – steekproefsgewijs beoordeeld.

De rechtbank beoordeelt of verweerders op de juiste wijze hebben beslist op de verzoeken van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Het uitgangspunt van de Woo is dat overheidsinformatie openbaar is, tenzij er een reden is dat dat niet kan. Artikel 5.1 van de Woo bespreekt in het eerste lid de absolute en in het tweede lid de relatieve uitzonderingsgronden. Deze uitzonderingsgronden kunnen openbaarmaking in de weg staan. Bij de absolute uitzonderingsgrond blijft informatieverstrekking te allen tijde achterwege. Bij de relatieve uitzonderingsgrond maakt het bestuursorgaan een afweging tussen het vooropgestelde, algemene belang van openbaarheid en de belangen genoemd in artikel 5.1, tweede lid, van de Woo. De uitzonderingsgronden moeten restrictief worden uitgelegd. Verweerder moet dus goed motiveren waarom stukken niet openbaar kunnen worden gemaakt.

De minister van Algemene Zaken heeft in bezwaar vier documenten alsnog openbaar gemaakt met uitzondering van de persoonsgegevens die daarin zijn vermeld. De overige documenten die onder reikwijdte van het Woo-verzoek vallen, zijn geweigerd. De ministers van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken hebben alle documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen, geweigerd. Verweerders hebben de volgende weigeringsgronden toegepast: - artikel 5.1, eerste lid, onder b, van de Woo (de veiligheid van de Staat), - artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo (vertrouwelijk gedeelde bedrijfs - en fabricagegegevens), - artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Woo (internationale betrekkingen), - artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) en - artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo (het goed functioneren van de Staat).

Daarnaast heeft de minister van Algemene Zaken informatie geweigerd op grond van artikel 12 van het DWU[2]. Verweerders hebben geen inventarislijst opgesteld en geen beoordeling per documentonderdeel gemaakt.

Standpunt van verweerders

Verweerders hebben in de bestreden besluiten en de verweerschriften benadrukt dat het Woo-verzoek raakt aan een actueel, maatschappelijk en geopolitiek gevoelig thema, namelijk de posities van de Nederlandse halfgeleidertechnologie-producenten ASM en ASML. Deze technologie kan een cruciale bijdrage leveren aan de ontwikkeling van hoogwaardige militaire (wapen)systemen en massavernietigingswapens. Het uitgangspunt van de Nederlandse overheid is daarom dat er geen (inhoudelijke) informatie wordt verstrekt over contacten over individuele vergunningen van bedrijven voor export van dual use goederen en in het verlengde hiervan, de (inhoud van de) contacten die Nederland hierover heeft met andere landen en instellingen.

7.1 Verweerders stellen dat de inhoud van de dialoog die wordt gevoerd met landen en instellingen over de export van geavanceerde technologieën (waaronder halfgeleidertechnologie) en het exportcontrolebeleid zeer vertrouwelijk en diplomatiek van aard is. Tijdens dergelijke gesprekken wordt in een vertrouwelijke setting, bijvoorbeeld gesproken over (in te nemen) strategische posities. Het openbaren van de inhoud van deze gesprekken zou volgens verweerders de noodzakelijke vertrouwelijkheid en effectiviteit van het diplomatieke verkeer ondermijnen, de betrekkingen met bepaalde landen dan wel internationale organisaties schaden en een toekomstig dialoog over exportcontrole bemoeilijken zo niet onmogelijk maken.

7.2 Verweerders stellen zich op het standpunt dat het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Dit geldt ook voor het belang van het goed functioneren van de Staat. Met betrekking tot een goed ondernemingsklimaat en internationale concurrentiepolitie is namelijk van groot belang dat de overheid goed geïnformeerd is. De overheid kan enkel goed worden voorgelicht als betrokkenen ervan uit kunnen gaan dat de informatie die zij met de Staat delen vertrouwelijk wordt behandeld. Daarnaast zou openbaarmaking inzicht kunnen geven in de onderhandelingspositie van Nederland. Verder bevatten sommige documenten volgens verweerders staatsgeheime informatie, die op grond van artikel 5.2, eerste lid, onder b, van de Woo geweigerd moet worden. Andere documenten bevatten bedrijfs - en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, onder c, van de Woo.

Ontbreken inventarislijst

8.1. Eiseres heeft betoogd dat verweerders ten onrechte geen inventarislijst hebben opgesteld.

8.2. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft geoordeeld in zaken over de Wob[3], is er geen verplichting tot het vervaardigen van documenten zoals een inventarislijst.[4] Die verplichting is er ook niet op grond van de 'Rijksbrede instructie voor het behandelen van Woo-verzoeken'. De rechtbank overweegt dat door het ontbreken van een inventarislijst of toelichting in andere vorm voor eiseres echter niet bekend wordt van welke documenten verweerders openbaarmaking geheel weigeren. Verweerders hebben aan de rechtbank echter wel zogenoemde 'wegwijzers' bij de geheime stukken overgelegd. Een wegwijzer bevat een nummering van de documenten en de weigeringsgronden per document zijn erop vermeld. Hiermee is de rechtbank in staat om te beoordelen welke documenten zijn geweigerd en welke weigeringsgronden daaraan ten grondslag liggen. Verweerders hebben geen inventarislijst voor eiseres opgesteld vanwege de extreme gevoeligheid van het onderwerp, zoals hiervoor onder 7 - 7.2 is weergegeven. Op de zitting is namens verweerders toegelicht dat (bijvoorbeeld) uit een datum van het document met het type informatie al relevante informatie kan worden afgeleid en dat een weigeringsgrond aan openbaarmaking van die gegevens in de weg staat. De rechtbank heeft geen grond gezien om aan deze toelichting te twijfelen. Gelet op het voorgaande kan de rechtbank, vanwege dit concrete uitzonderlijke geval, billijken dat verweerders geen inventarislijst voor eiseres hebben opgesteld. Zoals hierna nog wordt besproken, laten de aard en de inhoud van de documenten geen andere keuze toe.

Geen beoordeling per document

9.1. Eiseres heeft betoogd dat verweerders ten onrechte de beoordeling niet per document (onderdeel) hebben gedaan, maar per documentcategorie.

9.2. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan in beginsel is gehouden om per document(onderdeel) te beoordelen of het stuk openbaar kan worden gemaakt, tenzij sprake is van onnodige herhalingen. De rechtbank heeft de stukken bekeken en komt tot het oordeel dat een beoordeling per document of onderdeel daarvan in dit geval grotendeels tot herhaling van het ingenomen standpunt zou leiden. Verder is voldoende kenbaar van welke weigeringsgrond(en) per document(onderdeel) is uitgegaan. Gelet op wat hiervoor daarover al is overwogen, acht de rechtbank de weigering van verweerders om een beoordeling per document(onderdeel) te maken in dit specifieke geval dan ook gerechtvaardigd.

Weigeringsgronden Woo

10.1. Eiseres is van mening dat haar verzoek aan een actueel en belangrijk maatschappelijk debat raakt, namelijk de positie van de Nederlandse halfgeleidertechnologie-producent ASML in het geopolitieke krachtenveld. Eiseres heeft verder uitgebreid betoogd dat verweerder de verschillende weigeringsgronden ten onrechte heeft toegepast. In de kern stelt eiseres zich op het standpunt dat het niet aannemelijk is dat elk onderdeel van de betreffende documenten de veiligheid van de Staat raakt, het goed functioneren van de Staat raakt of een aantasting oplevert van de diplomatieke betrekkingen. Verweerders maken dit niet concreet. Daarbij is bij de relatieve weigeringsgronden het belang van openbaarheid niet afgewogen tegen het belang gediend door de weigeringsgronden. Het belang dat eiseres heeft bij volledige openbaarheid wordt extra gewicht gegeven door haar rol als 'public watchdog'. Alleen de toepassing van de zogenaamde e-grond (persoonlijke levenssfeer) heeft eiseres niet betwist.

10.2. Op de zitting is namens verweerders toegelicht dat meerdere omstandigheden maken dat over dit onderwerp niets naar buiten kan worden gebracht. Dit onderwerp raakt aan de (inter)nationale veiligheid. Integraal onderdeel hiervan is onder andere de economische veiligheid en de politieke stabiliteit. Dit onderwerp ligt zo gevoelig dat openbaarmaking van het kleinste stukje informatie hierover al risico's voor de veiligheid met zich mee kan brengen. Ook moet vertrouwelijkheid worden gewaarborgd, omdat dit ernstige gevolgen gaat hebben voor de belangen die verweerders beogen te beschermen, te weten de veiligheid van de Staat, de diplomatieke betrekkingen, het goed functioneren van de Staat en de vertrouwelijk gedeelde bedrijfsgegevens, aldus verweerders.

10.3. De rechtbank overweegt dat al de ingeroepen weigeringsgronden in de kern te maken hebben met de internationale betrekkingen, de (inter)nationale veiligheid en het intreden van risico's daaromtrent. De rechtbank heeft in de stukken de door verweerders genoemde risico's voldoende geconcretiseerd gezien.

10.4 Uit die documenten kan worden afgeleid dat de diplomatieke betrekkingen daadwerkelijk in het geding kunnen komen als de stukken openbaar worden gemaakt. De rechtbank merkt hierbij op dat de documenten of delen van de documenten zodanig met elkaar verbonden zijn dat het naar het oordeel van de rechtbank onmogelijk is om bepaalde documenten of delen afzonderlijk openbaar te maken zonder dat dit leidt tot onthulling van zeer gevoelige informatie die onder de weigeringsgronden valt. Dat maakt dat dit in zoverre een bijzondere casus is. Onder deze stukken bevinden zich ook enkele documenten met staatsgeheime informatie. Voor zover in de documenten de weigeringsgronden van artikel 5, eerste lid, onder a en b, van de Woo zijn ingeroepen, acht de rechtbank de toepassing daarvan dan ook gerechtvaardigd. Informatieverstrekking van die documenten blijft dan ook terecht achterwege.

10.5 Op verschillende documenten is ook de relatieve weigeringsgrond van artikel 5, tweede lid, onder i, van de Woo toegepast. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is sprake van een actueel, maatschappelijk en politiek zeer gevoelig onderwerp. Verweerders hebben aannemelijk gemaakt dat het goed functioneren van de Staat daadwerkelijk in het geding kan komen als de stukken openbaar worden gemaakt. Hoewel de Woo tot doel heeft transparantie te bevorderen en de rechtbank erkent dat eiseres als 'public watchdog' een belangrijke rol heeft in het waarborgen van de transparantie en het ter verantwoording roepen van de overheid, weegt in dit geval het belang van het goed functioneren van de Staat zwaarder, nu ook delen van de documenten niet op een verantwoorde manier kunnen worden gedeeld zonder informatie te onthullen die onder de weigeringsgronden vallen. Ook deze weigeringsgrond is dus op goede gronden ingeroepen.

10.6 De rechtbank volgt tot slot ook de motivering van verweerders dat het in documenten ook gaat om bedrijfs - en fabricagegegevens van de betreffende bedrijven die vertrouwelijk (inter)departementaal zijn gewisseld. Het gaat hier bijvoorbeeld om productinformatie, de ontwikkeling hiervan en de mogelijke toepassing hiervan. Hieruit kunnen wetenswaardigheden worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering, het productieproces en de kring van leveranciers en afnemers. Voor zover in de documenten de weigeringsgrond van artikel 5, eerste lid, onder c, van de Woo is ingeroepen, acht de rechtbank de toepassing daarvan dan ook gerechtvaardigd.

10.7 Gelet op de aard en de inhoud van de documenten, acht de rechtbank het dan ook gerechtvaardigd dat verweerders met toepassing van de weigeringsgronden van de Woo hebben geweigerd de stukken openbaar te maken.

Weigering op grond van artikel 12 van het DWU

Volgens eiseres heeft de minister van Algemene Zaken documenten ten onrechte geweigerd met een beroep op artikel 12 van het DWU.

11.1 Artikel 12 van het DWU is een unierechtelijke geheimhoudingsbepaling, die de plicht inhoudt om feiten en gegevens van derden geheim te houden, die de douaneautoriteiten bij de uitoefening van hun taken te weten zijn gekomen en vertrouwelijk van aard zijn, dan wel vertrouwelijk zijn verstrekt. De rechtbank heeft vastgesteld dat er enkele documenten op die grond zijn geweigerd. De rechtbank heeft die documenten bekeken en is – in lijn met de hiervoor uiteengezette gedachtegang – van oordeel dat de weigering op deze grond gerechtvaardigd is.

Zoekslag

12.1. Eiseres heeft aangevoerd dat de zoekslag onvolledig is geweest, ook omdat niet kan worden gecontroleerd welke documenten zijn geïnventariseerd. Een bestuursorgaan moet voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht[5]. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd en welke zoektermen zijn gehanteerd.

12.2. Verweerders hebben in de verschillende zaken toegelicht hoe is gezocht. Er is gezocht in de e-mailboxen van de bij dit onderwerp betrokken medewerkers en in een interne algemene e-mail postbus waarin e-mails over deze bestuurlijke aangelegenheid bewaard worden. Verder is gezocht in het document management systeem naar documenten die vallen onder de reikwijdte van de drie Woo-verzoeken waarbij gebruik is gemaakt van de termen die in de verzoeken worden genoemd, zoals ASML, ASMI, DUV, EUV, exportkredietverzekering, exportvergunning en lithografie.

12.3. De rechtbank is van oordeel dat verweerders met de bovenstaande toelichting de zoekslag voldoende inzichtelijk hebben gemaakt. Met deze toelichting is na te gaan hoe de zoekslag naar de door eiseres gevraagde informatie heeft plaatsgevonden. Het ontbreken van een inventarislijst maakt niet zonder meer dat de uitgevoerde zoekslag niet kan worden gecontroleerd. Eiseres heeft ook kunnen aanvoeren dat sommige documenten niet mogen ontbreken, omdat het bestaan daarvan langs een andere weg wel bekend of zeer aannemelijk is.

12.4. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat er meer documenten onder verweerders moeten berusten. Verweerders stellen dat de door eiseres aangevoerde documenten van interdepartementale overlegstructuren, zoals MCEV (RDINEV) en ACEV, reeds zijn beoordeeld in het kader van de vraag met welke ministeries in Nederland documenten zijn gewisseld. Voor zover in deze overlegstructuren niet wordt gesproken over individuele exportcontrolecasuïstiek, zijn deze documenten niet betrokken bij de beoordeling van het Woo-verzoek. De rechtbank kan deze motivering volgen.

Conclusie en gevolgen

De beroepsgronden slagen niet. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K.S. Man, voorzitter, en mr. J.C.S. van Limburg Stirum en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Koning, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Algemene wet bestuursrecht.

Verordening 952/2013 van het Europees parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie.

Wet openbaarheid van bestuur.

Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276, onder 9.1.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:367, r.o. 5.1. - - - ## Voetnoten