ECLI:NL:RBAMS:2025:3600 - Rechtbank Amsterdam - 3 juni 2025

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 24/6494

(gemachtigde: mr. P.J. de Booij),

(gemachtigden: mr. S. Deaney en mr. T.W. Franssen).

Deze uitspraak gaat over een afwijzing van het verzoek van eiseres om nadeelcompensatie. Eiseres is van mening dat zij recht heeft op € 1.000.000,-, omdat zij als gevolg van werkzaamheden op [locatie 1] haar bloemenwinkels en magazijn aldaar heeft moeten sluiten. Eiseres voert daartegen een aantal beroepsgronden aan*.*Aan de hand van die beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.

Procesverloop

Op 5 februari 2024 heeft eiseres bij ProRail een verzoek om nadeelcompensatie gedaan.

2.1. Met een besluit van 15 mei 2024 heeft ProRail, met mandaat van de minister van Infrastructuur en Waterstaat,[1] dit verzoek afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

2.2. Met het bestreden besluit van 7 oktober 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven.

2.3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.4. De rechtbank heeft het beroep op 22 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [de persoon 1] ( [functie] ), de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van verweerder en drie medewerkers van ProRail, onder wie [de persoon 2] .

Beoordeling door de rechtbank

Wat aan deze procedure voorafging

Eiseres exploiteerde sinds 1970 verschillende ruimtes in [locatie 1] . Zij had een bloemenwinkel in [locatie 2] en [locatie 3] (onder het [locatie 4] ) en huurde een magazijnruimte onder het [locatie 4] .

3.1. Op [locatie 1] worden verschillende projecten uitgevoerd. Met deze projecten wordt het station toekomstbestendig gemaakt om de verwachte reizigersgroei op te kunnen vangen.

3.2. Eiseres heeft de bloemenwinkel in [locatie 2] op 26 december 2023 gesloten.

3.3. Op 5 februari 2024 heeft eiseres ProRail verzocht om nadeelcompensatie ten bedrage van € 1.000.000,-. Eiseres stelt dat sprake is van blijvende inkomensschade, als gevolg van de werkzaamheden. In het verzoek staat verder dat de grondslag van het onderhavige verzoek primair is gebaseerd op de Nadeelcompensatieregeling behorende bij het Tracébesluit PHS Amsterdam Centraal, en subsidiair op de onrechtmatige daad: het niet vergoeden van de onevenredige schade is onrechtmatig.

3.4. NS Stations heeft op enig moment laten weten aan eiseres dat zij de ruimtes die eiseres huurt, dringend nodig heeft voor eigen gebruik. Met een vaststellingsovereenkomst van 25 februari 2024 tussen eiseres en NS Stations is de huurovereenkomst voor de winkel in [locatie 2] met terugwerkende kracht beëindigd per 26 december 2023. De huurovereenkomst voor de winkel in [locatie 3] en het magazijn is met de vaststellingsovereenkomst beëindigd per 26 juli 2024. Afgesproken is dat NS Stations, bij wijze van tegemoetkoming, een bedrag van € 500.000, - aan eiseres voldoet.

3.5. Op 25 maart 2024 heeft verweerder het voornemen aan eiseres kenbaar gemaakt om het verzoek om nadeelcompensatie af te wijzen. Eiseres heeft hierop gereageerd met een zienswijze.

3.6. Met een besluit van 15 mei 2024 heeft verweerder het verzoek om nadeelcompensatie afgewezen en gereageerd op de door eiseres ingediende zienswijze.

3.7. Met het bestreden besluit is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven. Aan het bestreden besluit ligt een advies van de bezwaarcommissie ten grondslag.

Bestaat grond voor nadeelcompensatie?

Volgens eiseres is de grondslag voor nadeelcompensatie drieledig: primair op grond van het Tracébesluit Programma Hoogfrequent Spoorvervoer – Amsterdam (Tracébesluit), subsidiair op grond van artikel 4:126 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en meer subsidiair op grond van onrechtmatige daad. De rechtbank zal deze grondslagen hierna apart bespreken.

Tracébesluit

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De Omgevingswet heeft de Tracéwet ingetrokken. De Tracéwet is in deze zaak desondanks van toepassing, omdat het Tracébesluit vastgesteld is vóór die datum. Dit volgt uit artikel IV, eerste en tweede lid, van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten en artikel 4.17, eerste lid, onder d, van de Invoeringswet Omgevingsrecht.

5.1. Artikel 22 van de Tracéwet biedt een grondslag voor nadeelcompensatie. Het artikel bepaalt dat indien een belanghebbende ten gevolge van een tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toegekend wordt.

5.2. Het Tracébesluit biedt de grondslag voor een deel van de (toekomstige) werkzaamheden op [locatie 1] .

5.3. Uit de memo van ProRail van 18 juli 2024, waarin de werkzaamheden zijn toegelicht, volgt dat in [locatie 2] en [locatie 3] sinds september 2023 werkzaamheden plaatsvinden. Eén van de projecten op [locatie 1] is het project ' [naam project] '. Dit project behelst de aanpassing van de aanlanding van de stijgpunten vanaf het eerste perron, het aanpassen van de doorstroombreedte in de tunnelmond aan de centrumzijde van [locatie 2] en het aanpassen van de steile hellingbaan. Vanwege deze werkzaamheden is de toegang naar [locatie 2] vanaf het centrum tijdelijk afgesloten met een houten schot. Het project ' [naam project] ' is gestart in september 2023 en duurt tot medio 2025. Daarnaast zullen in [locatie 2] tussen 2027 en 2029 werkzaamheden worden uitgevoerd ten behoeve van de verbreding en verplaatsing van de stijgpunten van en naar de perrons. Verder vinden werkzaamheden plaats aan het [locatie 4] . Dit viaduct is de constructie waarop de noordelijke sporen in [locatie 1] liggen. Het is een stalen viaduct dat in beton gegoten is. De constructie is in 1924 gebouwd en is aan renovatie toe. In april 2024 zijn renovatiewerkzaamheden gestart, die naar verwachting medio 2025 klaar zijn. Over de gehele lengte van het viaduct wordt een zogenaamd 'crash'-deck geplaatst. Twee steigerpoten van dit 'crash-deck' worden – aldus de memo – geplaatst in de voormalige magazijnruimte van Moonflower gedurende de periode medio augustus 2024 tot en met eind januari 2025.

5.4. Eiseres voert aan dat de werkzaamheden aan het [locatie 4] en de [naam project] naar redelijkheid moeten worden toegerekend aan de feitelijke realisatie van het Tracébesluit. Volgens eiseres kunnen alle werkzaamheden op [locatie 1] gezien worden als één groot geheel.

5.5. Verweerder brengt hier tegenin dat de werkzaamheden in [locatie 2] en de renovatiewerkzaamheden aan het [locatie 4] niet uitgevoerd worden op basis van het Tracébesluit, maar op basis van daarvoor afgegeven omgevingsvergunningen. Voor het project ' [naam project] ' is op 7 september 2022 een omgevingsvergunning verleend en de renovatiewerkzaamheden aan het [locatie 4] zijn vergund met omgevingsvergunningen van 25 juli 2023 en 2 februari 2024.

5.6. De rechtbank overweegt dat een onderscheid gemaakt kan worden in de periode vóór en na de beëindiging van de huurovereenkomsten, zoals overeengekomen in de vaststellingsovereenkomst van 25 februari 2024 tussen eiseres en NS Stations.

Periode na beëindiging van de huurovereenkomsten

5.7. Als gevolg van de vaststellingsovereenkomst is de huurovereenkomst voor de winkel in [locatie 2] per 26 december 2023 beëindigd. De rechtbank is van oordeel dat de werkzaamheden die ProRail na die datum heeft uitgevoerd in [locatie 2] , niet in rechtstreeks verband staan met de schade die eiseres stelt te hebben geleden. Ditzelfde geldt voor de werkzaamheden die ProRail in [locatie 3] na 26 juli 2024 – de datum waarop de huurovereenkomst van de zich hierin bevindende winkel en het magazijn is beëindigd – heeft uitgevoerd. Eiseres heeft ervoor gekozen de vaststellingsovereenkomst te sluiten. Daarmee heeft zij vanaf de momenten waarop de huuropzeggingen golden, geen schade meer geleden door werkzaamheden die door ProRail zijn uitgevoerd. Zij had namelijk vanaf die data geen recht meer op de ruimtes en exploiteerde daar geen bloemenwinkels meer.

5.8. Eiseres voert aan dat desalniettemin aanleiding bestaat om toerekening van schadevergoeding naar redelijkheid toe te passen, ook over deze periode. Eiseres verwijst daarbij naar een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 1 maart 2024.[2] In die uitspraak achtte de rechtbank het redelijk om de schade, ondanks het feit dat de schade in kwestie niet het rechtstreekse gevolg was van de beweerdelijke schadeoorzaak, toch deels aan het college van burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente toe te rekenen.

5.9. Naar het oordeel van de rechtbank gaat de vergelijking die eiseres maakt met voornoemde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant niet op. Anders dan in de aangehaalde uitspraak, heeft eiseres er in dit geval zelf voor gekozen om de huurovereenkomsten te laten beëindigen met een vaststellingsovereenkomst. Voor zover eiseres stelt dat zij gedwaald heeft bij het nemen van die beslissing, geldt dat eiseres dit kan aanvoeren in de procedure bij de civiele rechter, die tussen partijen loopt.

Periode voor beëindiging van de huurovereenkomsten

5.10. Wat betreft de periode vóór beëindiging van de huurovereenkomsten, concentreert de rechtbank zich op de schade die eiseres stelt te hebben geleden voor sluiting van de winkel in [locatie 2] . De huurovereenkomst van de winkel in [locatie 3] en het magazijn is immers beëindigd voordat ten behoeve van de renovatie van het [locatie 4] steigerpoten zijn geplaatst in het magazijn.

5.11. De rechtbank stelt de periode waarin eiseres de winkel in [locatie 2] huurde en zij stelt schade te hebben geleden (de schadeperiode), als volgt vast. Op 25 september 2023 is [locatie 2] aan de centrumzijde met houten schotten afgesloten. Dit wordt door verweerder niet betwist. De huurovereenkomst voor de winkel in [locatie 2] is per26 december 2023 beëindigd. De schadeperiode loopt daarmee van 25 september 2023 tot26 december 2023.

5.12. Eiseres voert aan dat [locatie 2] is afgesloten vanwege werkzaamheden die voortvloeien uit het Tracébesluit. Door de afsluiting van [locatie 2] hield de passantenstroom op en verloor eiseres (veel) omzet.

5.13. In geschil is of de afsluiting van [locatie 2] – en daarmee de schade die eiseres stelt te hebben geleden – verband houdt met werkzaamheden die voortvloeien uit het Tracébesluit. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. In artikel 1 van het Tracébesluit staan de werkzaamheden genoemd die op basis van het Tracébesluit verricht worden. De werkzaamheden die in het kader van het project ' [naam project] ' zijn verricht, te weten: de aanpassing van de hellingbaan, de aanpassing van de aanlanding van de stijgpunten en het aanpassen van de doorstroombreedte in de tunnelmond, staan hierin niet genoemd. Voor deze werkzaamheden is op 7 september 2022 een omgevingsvergunning verleend. De werkzaamheden vloeien dus niet voort uit het Tracébesluit.

5.14. Op de zitting heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de houten schotten ook zijn benut om voorbereidende werkzaamheden uit te voeren, ter uitvoering van in het Tracébesluit genoemde werkzaamheden. Eiseres heeft daarbij toegelicht dat de houten schotten in eerste instantie weliswaar geplaatst zijn voor de vernieuwing van de hellingbaan en het plaatsen van een lift, maar naderhand ook gebruikt zijn voor de aanleg van kabels en leidingen voor spoor 1.

5.15. Dit standpunt heeft eiseres pas op de zitting ingebracht. Verweerder heeft op de zitting betwist dat de houten schotten gebruikt zijn voor voorbereidende werkzaamheden zoals door eiseres gesteld. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de houten schotten mede geplaatst zijn om kabel - en leidingwerkzaamheden mogelijk te maken die verband houden met het Tracébesluit. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank onvoldoende reden om eraan te twijfelen dat deze werkzaamheden ter uitvoering van het project ' [naam project] ' zijn verricht.

Tussenconclusie

5.16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht besloten dat geen grond bestaat om eiseres op grond van artikel 22 van de Tracéwet nadeelcompensatie toe te kennen.

Artikel 4:126 van de Awb

De gemachtigde van eiseres heeft de beroepsgrond van eiseres op dit punt op de zitting nader toegelicht. Volgens eiseres maakt het niet uit of de werkzaamheden voortvloeien uit het Tracébesluit of het project ' [naam project] '. Omdat ProRail een bestuursorgaan is, had ProRail moeten beslissen op het verzoek van eiseres om nadeelcompensatie op grond van artikel 4:126 van de Awb, dan wel het égalitébeginsel.

6.1. Verweerder betwist dat ProRail een bestuursorgaan is. ProRail is immers geen orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon (a-orgaan). Ook is ProRail niet bij wettelijk voorschrift met enig openbaar gezag bekleed (b-orgaan). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft dit reeds bevestigd.[3]

6.2. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond de omvang van het nu voorliggende verzoek om nadeelcompensatie overstijgt.[4] In het verzoek om nadeelcompensatie heeft eiseres slechts gevraagd om nadeelcompensatie op grond van het Tracébesluit. Eiseres heeft niet verzocht om nadeelcompensatie als gevolg van het project ' [naam project] '. Overigens geldt dat, zelfs als ProRail aangemerkt kan worden als bestuursorgaan, ProRail niet bevoegd is om op een verzoek om nadeelcompensatie voor werkzaamheden in het kader van project ' [naam project] ' te beslissen. Deze werkzaamheden zijn immers – onbetwist – vergund door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam en niet door ProRail.

Onrechtmatige daad

Het verzoek van eiseres om schadevergoeding wegens onrechtmatige daad bespreekt de bestuursrechter niet. Daarover voert eiseres al een procedure bij de civiele rechter. De gronden die zij op dit punt heeft, kan zij bij de civiele rechter aanvoeren.

Overige beroepsgronden

Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat verweerder uitgaat van verkeerde feiten. Zij verzoekt om die reden alle relevante documenten te produceren, zoals notulen van de vergaderingen van NS Stations en ProRail, gebruiksovereenkomsten waarin het exploitatierecht van NS Stations wordt geregeld, verslagen met betrekking tot wijziging en/of beëindiging van deze gebruiksovereenkomsten en de akte van opstalrecht.

8.1. Op grond van artikel 8:42 van de Awb moet het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken toesturen. Blijkens een arrest van de Hoge Raad[5] wordt onder op de zaak betrekking hebbende stukken verstaan: alle stukken die het bestuursorgaan ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. De rechtbank is van oordeel dat zij – in haar hoedanigheid als bestuursrechter – beschikt over de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het is de rechtbank niet gebleken dat zij stukken mist die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de geschilpunten. Dat verweerder uitgaat van een onjuist feitenkader is uit de op de zaak betrekking hebbende stukken niet gebleken.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig - Rocour, voorzitter, enmr. A.M. van der Linden-Kaajan en mr. M.C. Eggink, leden, in aanwezigheid vanmr.C.J. van 't Hoff, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Besluit mandaat en machtiging ProRail inzake uitvoering tracébesluiten, Staatscourant 2011 nr. 8207. In de rest van deze uitspraak wordt naar ProRail als gemandateerde van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gerefereerd als 'verweerder'.

Zie ECLI:NL:RBOBR:2024:773.

Uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1767, r.o. 8.

Arrest van de Hoge Raad van 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672. - - - ## Voetnoten