ECLI:NL:RBAMS:2024:6491 - Rechtbank Amsterdam - 11 oktober 2024

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

de korpschef van de politie, verweerder

Inleiding

1. Op 30 augustus 2019 heeft eiser een Wob[1]-verzoek bij verweerder ingediend. Eiser verzocht om afschriften van alle documenten over het Team Openbare Orde Inlichtingen (TOOI).

2. Verweerder heeft hierop beslist met het besluit van 28 december 2021 (het primaire besluit). Verweerder heeft zes documenten aangetroffen waarvan vijf documenten deels zijn verstrekt en één document is geweigerd. Met het bestreden besluit van 12 januari 2023 heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard en het primaire besluit deels herroepen. Verweerder heeft de documenten 7 tot en met 47 aan de inventarislijst toegevoegd. Het bestreden besluit is op grond van de Woo[2] genomen, omdat deze wet intussen in werking was getreden.

3. Eiser is tegen het bestreden besluit in beroep gegaan. De rechtbank heeft het beroep op 8 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens verweerder deelgenomen: mr. S.G.M. Wesselink en [gemachtigde] . Na deze zitting is gebleken dat de gemachtigde van eiser om verdaging van de zitting had verzocht. De rechtbank heeft dat niet tijdig onderkend.

4. Verweerder heeft hierna op 22 maart 2024 een verweerschrift ingediend. Op 27 maart 2024 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.

5. De rechtbank heeft het beroep op 2 april 2024 nogmaals op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder.

6. Bij de sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. Ook deze termijn en de daaropvolgende termijnen heeft de rechtbank niet gehaald.

Beoordeling door de rechtbank

7. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht de openbaarmaking van de documenten (gedeeltelijk) geweigerd heeft. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

8. Eiser betoogt dat documenten ten onrechte ontbreken. Die documenten vallen binnen de reikwijdte van zijn informatieverzoek. De zoekslag naar bepaalde documenten is onzorgvuldig geweest. Daarnaast is bepaalde informatie, anders dan verweerder stelt, wel in documenten neergelegd.

9. Verweerder verwijst naar de motivering in het bestreden besluit onder 5.6. Daarin is gemotiveerd waarom sommige in het bezwaarschrift puntsgewijs vermelde documenten ontbreken. Het gaat om de punten: 2. ('correcties van het bevoegd gezag'), 6. ('voorstellen voor nieuwe regelgeving'), 8. ('de nationale intelligence agenda'), 9. ('de inventarisatie TOOI onderwerpen per eenheid'), 12. ('presentatie over de inrichting en werking van het TOOI'), 22. ('harmoniseren van uiteenlopende TOOI-trajecten') en 28. ('stukken waarover wordt geadviseerd ze op te stellen').

10. In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat deze documenten niet in de besluitvorming zijn betrokken omdat ze onderscheidenlijk niet bestaan (2, 9, 22 en 28), pas na indiening van het verzoek zijn vervaardigd (6) of geen betrekking hebben op het TOOI, zodat zij buiten de reikwijdte van het verzoek vallen (8).

11. Verweerder heeft over punt 2 toegelicht dat dit punt de toezichthoudende taak van burgemeesters betreft. Die documenten zijn al (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. De documenten die vermeld zijn in punten 9 en 22 zijn er niet, omdat de inventarisatie en het voornemen is ontstaan in een vergadering waarvan geen notulen zijn. Het document dat is vermeld in punt 28 bestaat niet, omdat het slechts gaat om een voornemen tot vervaardiging. Verder is het document dat vermeld is in punt 6 niet verstrekt, omdat het na het informatieverzoek van 30 augustus 2019 is vervaardigd. Tot slot is volgens verweerder het document dat vermeld is in punt 8 niet verstrekt, omdat het geen betrekking heeft op het werkterrein van TOOI. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze uiteenzetting te twijfelen, omdat eiser daartegen onvoldoende concrete aanknopingspunten heeft aangevoerd.

11. Verweerder heeft in de beroepsprocedure alsnog een PowerPointpresentatie over de werking van het TOOI (de PowerPointpresentatie) gevonden. Ook heeft hij een voorstel van de kwartiermakers over de interne controle op het TOOI (het voorstel van de kwartiermakers) gevonden, waar niet eerder naar was gezocht. Deze documenten zijn met het aanvullend verweerschrift meegezonden. Verweerder erkent dat deze documenten ten onrechte niet in de besluitvorming waren betrokken. Volgens verweerder komen deze documenten in aanmerking voor openbaarmaking, met uitzondering van delen waarop een weigeringsgrond van toepassing is. De beroepsgrond slaagt in zoverre.

13. Eiser betoogt dat verweerder de informatie in document 39 openbaar moet maken. Verweerder heeft dit document ten onrechte geweigerd, omdat dit zou zijn opgemaakt ten behoeve van gebruik van inlichtingendiensten. Dit document gaat echter niet over het gebruik door inlichtingendiensten, maar geeft de kaders aan waarbinnen inlichtingendiensten gebruik mogen maken van TOOI-informatie. Openbaarmaking van die kaders schaadt op geen enkele wijze de staatsveiligheid. Bovendien mag de politie als bron van de AIVD niet geheim blijven. Dat openbaarmaking de georganiseerde misdaad in de kaart zou spelen, is volgens eiser niet aan de orde.

14. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover dit de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden. Het gaat hierbij voornamelijk om informatie waarvan de geheimhouding van vitaal belang is voor de instandhouding en het ononderbroken functioneren van onderdelen van de democratische rechtsorde die essentieel zijn voor het maatschappelijk leven.

15. De beroepsgrond slaagt niet. Document 39 is een autorisatiebesluit. Verweerder heeft toegelicht dat het autorisatiebesluit inzicht geeft in welke ID-medewerkers toegang hebben tot heimelijk ingewonnen informatie van het TOOI. Daarnaast vergroot openbaarmaking van dit besluit onder andere de kans dat kwaadwillenden de personen die met vertrouwelijke informatie werken kunnen identificeren. Ook geeft het autorisatiebesluit inzicht in de wijze waarop informatie tussen de politie en de AIVD wordt uitgewisseld, en de rol die specifieke functiegroepen binnen de ID'en daarin spelen. Gelet op deze motivering en het geheime stuk waarvan de rechtbank heeft kennisgenomen, heeft verweerder terecht de weigeringsgrond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woo op document 39 toegepast.

16. Eiser is het er niet mee eens dat verweerder veel informatie weigert omdat het belang van inspectie, controle en toezicht zwaarder weegt. Volgens eiser is verweerder in zijn onderbouwing in algemeenheden blijven steken en is daarmee de weigeringsgrond niet toetsbaar. Eiser vindt met name dat het concept en de definitieve versie van de ethische code geen gevolgen heeft voor de effectiviteit of veiligheid van politieoptreden.

17. Verweerder heeft deze weigeringsgrond onder andere toegepast op de documenten 11, 13, 29 en 44 en op de PowerPointpresentatie en het voorstel van de kwartiermakers bij het aanvullend verweerschrift. Verder vindt verweerder dat deze weigeringsgrond ook van toepassing is op de informatie uit document 41. In het bestreden besluit was verweerder nog van mening dat document 41 geweigerd moest worden op grond van de Wet politiegegevens.

18. Verweerder stelt dat TOOI als taak heeft om ernstige ordeverstoringen te voorkomen. De informatie waarop de weigeringsgrond van artikel 5.1, eerste lid, onder d, van de Woo is toegepast geeft, in combinatie met andere informatie, inzicht in actuele werkmethoden. Voorkomen moet worden dat derden kunnen anticiperen op het optreden van TOOI of dit optreden frustreren. Een deel van de informatie geeft inzicht in welke personen en onderdelen van de politie toegang hebben tot vertrouwelijke informatie. Openbaarmaking van die informatie brengt de veiligheid van die personen in gevaar en hindert het inlichtingenwerk.

19. Documenten 13 en 29 bevatten ethische codes. Volgens verweerder geven die inzicht in de wijze waarop informanten worden gerekruteerd, hoe het contact verloopt tussen informanten en TOOI en welke regels TOOI-medewerkers daarbij in acht nemen. Openbaarmaking van die informatie kan ertoe leiden dat derden maatregelen treffen om te voorkomen dat informanten worden gerekruteerd en dat informanten gemakkelijker worden geïdentificeerd.

20. Document 11 betreft de inhoudsopgave van het handboek inwinning. Volgens verweerder staan daarin spelregels waaraan politiemedewerkers zich moeten houden bij het heimelijk inwinnen van informatie. Uit de rangschikking van de inhoudsopgave kan worden afgeleid welk stappenplan politiemedewerkers volgen bij het heimelijk inwinnen van informatie. Daarmee wordt inzicht in actuele werkmethoden gegeven. Document 44 betreft de basis handleiding over de inwinning van online-informatie. Volgens verweerder wordt in dat document bepaalde handelingen aan medewerkers voorgeschreven. Openbaarmaking van dit document kan leiden tot identificatie van medewerkers.

21. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo blijft de openbaarmaking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling dient deze weigeringsgrond beperkt te worden uitgelegd en kan deze alleen worden toegepast als de uitkomst van de inspectie, controle of het toezicht zodanig verweven is met de informatie over de gebruikte methoden en technieken of de effectiviteit daarvan substantieel ondermijnt.[3]

22. De rechtbank heeft kennisgenomen van de geweigerde passages uit de documenten waarop artikel 5.1, eerste lid, onder d, van de Woo is toegepast en is van oordeel dat verweerder aan deze weigeringsgrond toepassing heeft mogen geven. Het gaat namelijk om (passages uit) documenten die informatie bevatten over het omgaan met informatiebronnen en werkwijzen binnen het TOOI en samenwerkingen daarbuiten. Verweerder heeft het belang van inspectie, controle en toezicht daarom zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Dat informatie ouder is dan vijf jaar, leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot een andere uitkomst. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de werkmethoden die in de documenten worden beschreven nog steeds actueel zijn.

23. Eiser betoogt dat verweerder document 43 ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. Niet valt in te zien waarom openbaarmaking schadelijk zou zijn voor het goed functioneren van de Staat.

24. Verweerder heeft toegelicht dat het niet langer weigert om document 43 openbaar te maken en dit document alsnog volledig overgelegd bij het verweerschrift. Nu verweerder zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan in het bestreden besluit, slaagt de beroepsgrond.

25. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte persoonlijke beleidsopvattingen beschermt, terwijl alleen degene die deze hebben geuit moeten worden beschermd.

26. Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Artikel 5.2, tweede lid, van de Woo bepaalt dat een bestuursorgaan in niet tot personen herleidbare vorm informatie kan verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering.

27. Verweerder wijst erop dat alleen in documenten 15 en 45 enkele zinnen niet (geanonimiseerd) openbaar gemaakt zijn, omdat dit persoonlijke beleidsopvattingen zijn. Artikel 5.2, tweede lid, van de Woo bevat een discretionaire bevoegdheid om beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering geanonimiseerd te verstrekken. Verweerder vindt dat geanonimiseerde openbaarmaking niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Binnen TOOI wordt informatie verwerkt die zeer vertrouwelijk is en heimelijk is ingewonnen. De kring van betrokken TOOI-medewerkers is beperkt en die moeten vrijelijk hun beleidsopvattingen kunnen delen zonder dat zij hiermee worden geconfronteerd in de openbaarheid.

28. Bij de toepassing van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo heeft verweerder beslissingsruimte en moet hij een belangenafweging maken. De rechtbank heeft kennisgenomen van de geheime passages. Die passages zijn persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de stelling van verweerder dat openbaarmaking daarvan ervoor kan zorgen dat deelnemers aan intern beraad zich in de toekomst terughoudend zullen opstellen. De rechtbank volgt daarom de weigering van verweerder om de geweigerde passages met toepassing van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo toch openbaar te maken. De rechtbank overweegt daarbij dat het slechts om enkele zinnen gaat en dat verweerder veel informatie uit de documenten wel openbaar heeft gemaakt. Ook het standpunt van verweerder dat het tijdsverloop niets afdoet aan de gevoeligheid van de informatie en dat daarom van openbaarmaking geen sprake kan zijn, volgt de rechtbank in dit geval. De beroepsgrond slaagt niet.

29. Op de documenten 14, 16, 18 en 37 heeft verweerder de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo toegepast. Volgens verweerder is er informatie overgebleven die zinledig is. Verweerder heeft zich in beroep, anders dan in het bestreden besluit, op het standpunt gesteld dat de documenten 14, 16, 18 en 37 in het geheel geen informatie bevatten die onder de reikwijdte van het verzoek valt.

30. De rechtbank heeft kennisgenomen van documenten 14, 16, 18 en 37. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat deze documenten geen betrekking hebben op de ontwikkeling van TOOI.

31. Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Omdat tussen partijen niet meer in geschil is dat verweerder ten onrechte in bezwaar geen proceskostenvergoeding heeft toegekend, slaagt deze beroepsgrond.

Conclusie en gevolgen

32. Het beroep is gegrond. Gelet op overwegingen 12 en 24 vernietigt de rechtbank het bestreden besluit: - voor zover de PowerPointpresentatie, het voorstel van de kwartiermakers, met uitzondering van de delen waarop de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo is toegepast, en document 43 niet openbaar zijn gemaakt en - voor zover verweerder heeft nagelaten een vergoeding voor de proceskosten in bezwaar toe te kennen. De rechtbank zal bepalen dat die informatie alsnog openbaar wordt gemaakt en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.

33. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

34. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.998, - (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 624, - en een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875, - en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Informatie over hoger beroep