ECLI:NL:HR:1992:ZC0527 - Changoe: Van Exclusieve Naar Aanvullende Rechtsbescherming in het Ambtenarenrecht - 28 februari 1992
Changoe arrest
Genoemde wetsartikelen
Essentie
De Hoge Raad stapt af van de exclusieve bevoegdheid van de ambtenarenrechter. De burgerlijke rechter is bevoegd, maar verleent slechts aanvullende rechtsbescherming. Een vordering is niet-ontvankelijk als de ambtenarenrechter een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang biedt.
Samenvatting feiten
Een ambtenaar ([eiser]) vordert bij de burgerlijke rechter schadevergoeding van de Staat. Deze schade vloeit voort uit besluiten die later zijn ingetrokken of vernietigd. Hoewel zijn salaris na een procedure bij de ambtenarenrechter is nabetaald, claimt hij nu aanvullende schade die niet in die eerdere procedure aan de orde is gekomen. De Staat stelt zich op het standpunt niet aansprakelijk te zijn voor deze aanvullende schade.
Cassatieberoep door
[Eiser], de ambtenaar, heeft (sprong)cassatieberoep ingesteld tegen het vonnis van de Rechtbank.
Rechtsvraag
De centrale rechtsvraag is of de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van een vordering tot schadevergoeding van een ambtenaar tegen de overheid, die voortvloeit uit de ambtelijke rechtsbetrekking. Meer specifiek: moet de leer van de exclusieve bevoegdheid van de ambtenarenrechter worden verlaten ten gunste van een stelsel waarin de burgerlijke rechter aanvullende rechtsbescherming kan bieden naast de ambtenarenrechter?
Uitspraak Hoge Raad
De Hoge Raad oordeelt dat de Rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard; de burgerlijke rechter is wel degelijk bevoegd. Echter, de Rechtbank had de vordering niet-ontvankelijk moeten verklaren, omdat de rechtsgang bij de ambtenarenrechter voldoende rechtsbescherming biedt. Omdat de vordering hoe dan ook zou zijn afgewezen, heeft de eiser geen belang bij cassatie. De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Rechtsregel
In ambtenarengeschillen is de burgerlijke rechter bevoegd naast de ambtenarenrechter (stelsel van aanvullende rechtsbescherming). De oude leer van exclusieve bevoegdheid van de ambtenarenrechter wordt verlaten. De burgerlijke rechter moet een eiser echter niet-ontvankelijk verklaren in zijn vordering als er een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang (bij de ambtenarenrechter) openstaat of heeft opengestaan die voldoende rechtsbescherming biedt.
Belangrijke rechtsoverwegingen
De Hoge Raad heeft geoordeeld dat art. 3 Ambtenarenwet meebrengt dat geschillen over schuldvorderingen die uit de rechtsbetrekking tussen overheid en ambtenaar voortvloeien, voor zover daarbij sprake is van een klacht over een besluit, handeling of weigering van de overheid, met terzijdestelling van de algemene regel van art. 2 RO aan de kennisneming van de burgerlijke rechter zijn onttrokken (HR 13 november 1941, NJ 1942, 172; zie ook HR 12 januari 1951, NJ 1951, 538 en HR 4 december 1987, NJ 1988, 295). Deze rechtspraak komt in aanmerking voor heroverweging.
(r.o. 3.2)Het ligt voor de hand dit stelsel van aanvullende rechtsbescherming ook te aanvaarden voor de verhouding tussen burgerlijke rechter en ambtenarenrechter, tenzij de Ambtenarenwet tot een andere opvatting zou nopen. Dit. is echter niet het geval. De tekst van art. 3 dwingt: . . niet tot een andere opvatting. De wetsgeschiedenis, waarop de Hoge Raad in het arrest van 13 november 1941 tevens een beroep heeft gedaan, kan in het licht van de rechtsontwikkeling thans geen gewichtige factor meer zijn. De strekking van de Ambtenarenwet brengt veeleer mede dat aan de ambtenaar een zo volledig mogelijke rechtsbescherming dient te worden geboden. In dit verband verdient aantekening dat ook de Centrale Raad van Beroep klaarblijkelijk ervan uitgaat dat de burgerlijke rechter bevoegd is aanvullende rechtsbescherming te verlenen (CRVB 11 april 1991, AB 1991, 469).
(r.o. 3.2)Hieruit en uit het hiervoor onder 3.2 overwogene vloeit voort dat de Rechtbank [eiser] niet ontvankelijk had moeten verklaren in zijn vordering. Hieraan doet niet af dat, naar de toelichting op het middel stelt, de ambtenarenrechter zich ten aanzien, van enige schadeposten terughoudender zou opstellen dan de burgerlijke rechter, omdat, ook als dit juist zou zijn, niet kan worden gezegd dat de rechtsbescherming met betrekking tot de schadevergoeding bij de ambtenarenrechter onvoldoende is.
(r.o. 3.3)Deze overwegingen zijn cruciaal omdat de Hoge Raad hier expliciet breekt met decennialange jurisprudentie. In r.o. 3.2 wordt de oude leer van exclusieve bevoegdheid van de ambtenarenrechter benoemd en direct ter heroverweging gesteld. Vervolgens wordt het stelsel van aanvullende rechtsbescherming geïntroduceerd voor het ambtenarenrecht, wat een fundamentele wijziging is. R.o. 3.3 is essentieel omdat het de praktische consequentie toont: ondanks de bevoegdheid van de burgerlijke rechter, wordt de vordering niet-ontvankelijk verklaard omdat de ambtenarenrechtelijke procedure 'voldoende rechtsbescherming' bood.
Arrest inhoud
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: Mr. M.Ph. de Witte,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, (Ministerie van Financiën),
waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: Mr. J.L. de Wijkerslooth.
Eiser tot cassatie - verder te noemen [eiser] - heeft bij exploit van 30 augustus 1989 verweerder in cassatie - verder te noemen de Staat - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd de Staat te veroordelen om aan [eiser] te betalen een bedrag van f 100.000,-- , althans een bedrag als de Rechtbank in goede justitie vermeent te behoren.
Nadat de Staat verweer had gevoerd heeft de Rechtbank bij vonnis van 17 oktober 1990 zich onbevoegd verklaard om van de vordering kennis te nemen. Het vonnis van de Rechtbank is aan dit arrest gehecht.
Tegen het vonnis van de Rechtbank heeft [eiser], nadat partijen bij akte van 14 januari 1991 waren overeengekomen ter zake sprongcassatie in te stellen, beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal Koopmans strekt tot verwerping van het beroep.
"U stelt voorts dat uw cliënt schade heeft geleden wegens het ten onrechte niet uitbetalen van het salaris. Als gevolg van de uitspraak van de ambtenarenrechter is dat salaris hem intussen uitbetaald. In de gevoerde procedure voor genoemde ambtenarenrechter is die schade niet gesteld. Voor die schade acht ik mij dan ook niet aansprakelijk".
[eiser] vordert van de Staat vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van de inmiddels ingetrokken dan wel vernietigde besluiten van de Staat, welke besluiten ten aanzien van [eiser] in zijn hoedanigheid van ambtenaar zijn genomen.
De Rechtbank heeft beslist dat zij onbevoegd is van deze vordering kennis te nemen. Hiertegen richt zich het middel.
3.2 De Hoge Raad heeft geoordeeld dat art. 3 Ambtenarenwet meebrengt dat geschillen over schuldvorderingen die uit de rechtsbetrekking tussen overheid en ambtenaar voortvloeien, voor zover daarbij sprake is van een klacht over een besluit, handeling of weigering van de overheid, met terzijdestelling van de algemene regel van art. 2 RO aan de kennisneming van de burgerlijke rechter zijn onttrokken (HR 13 november 1941, NJ 1942, 172; zie ook HR 12 januari 1951, NJ 1951, 538 en HR 4 december 1987, NJ 1988, 295). Deze rechtspraak komt in aanmerking voor heroverweging.
Wanneer een administratieve rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen, doet zulks in het algemeen niet af aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op grond van art. 2 RO, met name niet aan zijn bevoegdheid 4 met betrekking tot vorderingen uit onrechtmatige daad. Wel dient de eiser door de burgerlijke rechter niet ontvankelijk te worden verklaard, wanneer, kort gezegd, de administratieve rechter voldoende rechtsbescherming biedt (zie bijv. HR 25 november 1977, NJ 1978, 255). Een en ander leidt tot het uit een oogpunt van rechtsbescherming bevredigende en in een rechtsstaat passende resultaat dat de burger een zo volledig mogelijke rechtsbescherming geniet, nu de burgerlijke rechter, anders dan in een stelsel van uitsluitende bevoegdheid van de administratieve rechter, aanvullende rechtsbescherming kan bieden.
Het ligt voor de hand dit stelsel van aanvullende rechtsbescherming ook te aanvaarden voor de verhouding tussen burgerlijke rechter en ambtenarenrechter, tenzij de Ambtenarenwet tot een andere opvatting zou nopen. Dit. is echter niet het geval. De tekst van art. 3 dwingt: . . niet tot een andere opvatting. De wetsgeschiedenis, waarop de Hoge Raad in het arrest van 13 november 1941 tevens een beroep heeft gedaan, kan in het licht van de rechtsontwikkeling thans geen gewichtige factor meer zijn. De strekking van de Ambtenarenwet brengt veeleer mede dat aan de ambtenaar een zo volledig mogelijke rechtsbescherming dient te worden geboden. In dit verband verdient aantekening dat ook de Centrale Raad van Beroep klaarblijkelijk ervan uitgaat dat de burgerlijke rechter bevoegd is aanvullende rechtsbescherming te verlenen (CRVB 11 april 1991, AB 1991, 469).
Het vorenstaande brengt mede dat het middel gegrond is voor zover het erover klaagt dat de Rechtbank ten onrechte heeft beslist dat zij onbevoegd is.
3.3 Het middel kan evenwel bij gebreke van belang niet tot cassatie leiden.
De Rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep aldus is: wanneer een ambtenaar in het kader van zijn ambtelijke rechtsverhouding tot een administratief orgaan A een vergoeding van schade vraagt en dat administratief orgaan dat verzoek afwijst, levert een dergelijke afwijzing een besluit of weigering op waartegen in beginsel, d.w.z. indien ook overigens aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid is voldaan, beroep ingevolge de Ambtenarenwet openstaat (zie o.m. CRVB 7 maart 1985, Gemeentestem 6788.4).
Hieruit en uit het hiervoor onder 3.2 overwogene vloeit voort dat de Rechtbank [eiser] niet ontvankelijk had moeten verklaren in zijn vordering. Hieraan doet niet af dat, naar de toelichting op het middel stelt, de ambtenarenrechter zich ten aanzien, van enige schadeposten terughoudender zou opstellen dan de burgerlijke rechter, omdat, ook als dit juist zou zijn, niet kan worden gezegd dat de rechtsbescherming met betrekking tot de schadevergoeding bij de ambtenarenrechter onvoldoende is.
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op f 2.157,20 aan verschotten en f 2.500,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de president Royer als voorzitter en de raadsheren Bloembergen, Haak, Roelvink en Davids, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Hermans op 28 februari 1992.